Sentencia N° 746 de fecha 11 de agosto de 2016, de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia que declara la nulidad parcial de los artículos 44, 47, 53, 54, 57 y 60 de la Ley de Ejercicio de la Odontología, así como la nulidad absoluta del artículo 46 de la misma Ley del Ejercicio de la Odontología, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 41.002 de fecha 4 de octubre de 2016.
SALA CONSTITUCIONAL
Magistrado Ponente: Arcadio Delgado Rosales
Expediente Nº 10-0426
El 29 de abril de 2010, la ciudadana Gabriela del Mar Ramírez Pérez, en su entonces condición de DEFENSORA DEL PUEBLO, conjuntamente con los abogados Larry Devoe Márquez, Eneida Fernandes Da Silva, Zulay Arcia, Alejandra Bonalde, Lucelia Castellanos y Julio José Romero, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números. 93.897, 79.059, 71.387, 71.884, 145.484 y 118.078, respectivamente, adscritos a la Dirección de Servicios Jurídicos de la Defensoría del Pueblo; interpusieron demanda de nulidad de los artículos 44, 45, 46, 47, 53, 54, 57, 60, 62 y 64 de la Ley de Ejercicio de la Odontología, publicada en la Gaceta Oficial de Venezuela N° 29.288 del 10 de agosto de 1970.
Por auto del 5 de mayo de 2010, se dio cuenta en Sala y se formó el expediente respectivo y, en esa oportunidad, se designó como ponente al Magistrado Arcadio Delgado Rosales.
El 11 de agosto de 2010, mediante sentencia N° 869, esta Sala Constitucional se declaró competente para conocer de la demanda de nulidad incoada y la admitió cuanto ha lugar en derecho, ordenó citar a la Procuradora General de la República, notificar al Presidente de la Asamblea Nacional, a la Fiscal General de la República, a la parte actora y, mediante cartel, a los terceros interesados. En esa misma fecha, la sala decretó la suspensión provisional de los efectos de los artículos 44, letra “d”, 46, 47, 53, 54, 57, 60, 62 y 64 de la Ley de Ejercicio de la Odontología
El 12 de agosto de 2010, se recibió el expediente en el Juzgado de Sustanciación.
El 29 de octubre de 2010, se notificó a la Defensoría del Pueblo.
El 11 de noviembre de 2010, la representación de la Defensoría del Pueblo solicitó la citación de la Procuradora General de la República y la notificación de la Asamblea Nacional, la Fiscal General de la República y que se librara el cartel de emplazamiento a los terceros interesados.
Por diligencias de fechas 2 de diciembre de 2010, 10 de marzo de 2011, 11 de agosto de 2011 y 9 de febrero de 2012, la representación de la Defensoría del Pueblo manifestó su interés en la presente causa.
El 14 de marzo de 2012, el Juzgado de Sustanciación libró el cartel de emplazamiento de los terceros interesados y el 16 de ese mes y año la representación de la Defensoría del Pueblo solicitó que le fuese entregado el mismo.
El 28 de marzo de 2012, la representación de la Defensoría del Pueblo consignó el cartel de emplazamiento librado el 14 de ese mes y año y publicado el 22 del mismo mes y año, en el diario Últimas Noticias.
El 3 de julio de 2012, la Asamblea Nacional consignó escrito mediante el cual formuló alegatos y, el 11 de ese mes y año, la Procuraduría General de la República consignó escrito en los mismos términos.
Mediante diligencias de fechas 19 de julio y 27 de noviembre de 2012, la representación de la Defensoría del Pueblo manifestó su interés en la continuidad de la causa.
El 29 de noviembre de 2012, el Juzgado de Sustanciación ordenó la remisión del expediente a esta Sala Constitucional, con el fin de que se emitiera el pronunciamiento correspondiente.
El 8 de enero de 2013, se recibió el expediente en esta Sala Constitucional y se designó ponente al Magistrado Arcadio Delgado Rosales, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.
El 8 de mayo de 2013, en virtud de la elección de la nueva Junta Directiva del Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Plena, esta Sala Constitucional quedó conformada de la siguiente forma: Magistrada Gladys Gutiérrez Alvarado, Presidenta; Magistrado Francisco Antonio Carrasquero López, Vicepresidente, y los Magistrados y Magistradas Luisa Estella Morales Lamuño, Marcos Tulio Dugarte Padrón, Carmen Zuleta de Merchán, Arcadio Delgado Rosales y Juan José Mendoza Jover.
Mediante diligencias de fechas 17 de abril de 2013, 25 de septiembre de 2013, 25 de febrero de 2014 y 3 de junio de 2014, la representación de la Defensoría del Pueblo solicitó dictar el pronunciamiento correspondiente.
El 17 de octubre de 2013, en reunión de Sala Plena, en virtud de la ausencia temporal del Magistrado Francisco Antonio Carrasquero López, se acordó que el ejercicio temporal de la Vicepresidencia de esta Sala Constitucional recayera en el Magistrado Juan José Mendoza Jover así como la incorporación del Magistrado suplente Luis Fernando Damiani Bustillos, quedando constituida en consecuencia la Sala por la Magistrada Gladys María Gutiérrez Alvarado, en su carácter de Presidenta; el Magistrado Juan José Mendoza Jover, en su carácter de Vicepresidente; y los Magistrados Luisa Estella Morales Lamuño, Marcos Tulio Dugarte Padrón, Carmen Zuleta de Merchán, Arcadio Delgado Rosales y Luis Fernando Damiani Bustillos.
En reunión del 5 de febrero de 2014, convocada a los fines de la reincorporación a la Sala del Magistrado Francisco Antonio Carrasquero López, en virtud de haber finalizado la licencia que le fue concedida por la Sala Plena de este máximo Tribunal para que se separara temporalmente del cargo, por motivo de salud, esta Sala quedó constituida de la siguiente manera: Magistrada Gladys María Gutiérrez Alvarado, Presidenta; Magistrado Francisco Antonio Carrasquero López, Vicepresidente; y los Magistrados Luisa Estella Morales Lamuño, Marcos Tulio Dugarte Padrón, Carmen Zuleta de Merchán, Arcadio Delgado Rosales y Juan José Mendoza Jover.
El 13 de agosto de 2015, la representación de la Defensoría del Pueblo manifestó su interés en la presente causa y solicitó se dictara pronunciamiento.
El 23 de diciembre de 2015 se reconstituyó esta Sala Constitucional, dada la incorporación de los Magistrados designados por la Asamblea Nacional en sesión extraordinaria de esa misma fecha, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 40.816 del 23 de diciembre de 2015; quedando integrada de la siguiente forma: Magistrada Gladys María Gutiérrez Alvarado, Presidenta; Magistrado Arcadio Delgado Rosales, Vicepresidente; y los Magistrados y Magistradas Carmen Zuleta de Merchán, Juan José Mendoza Jover, Calixto Ortega Ríos, Luis Fernando Damiani Bustillos y Lourdes Benicia Suárez Anderson.
Por escrito presentado el 7 de abril de 2016, la abogada Antonieta De Gregorio, inscrita en el Inpreabogado con el número 35.990, actuando en su carácter de Fiscal Sexta del Ministerio Público para actuar ante la Sala Plena y las Salas Constitucional, Político-Administrativa y Electoral de este alto Tribunal, solicitó la declaratoria con lugar del recurso de nulidad.
El 28 de abril de 2016, la parte actora solicitó pronunciamiento.
Estudiado el caso, se decide conforme a lo siguiente:
I
FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE NULIDAD
La ciudadana Gabriela del Mar Ramírez Pérez, en su entonces condición de DEFENSORA DEL PUEBLO, junto con los abogados Larry Devoe Márquez, Eneida Fernández Da Silva, Zulay Arcia, Alejandra Bonalde, Lucelia Castellanos y Julio José Romero, respectivamente, adscritos a la Dirección de Servicios Jurídicos de la Defensoría del Pueblo; interpusieron demanda de nulidad de los artículos 44, 45, 46, 47, 53, 54, 57, 60, 62 y 64 de la Ley de Ejercicio de la Odontología, publicada en la Gaceta Oficial de Venezuela N° 29.288 del 10 de agosto de 1970, bajo los siguientes argumentos:
Que la Ley de Ejercicio de la Odontología es un cuerpo normativo preconstitucional que “(…) regula todo lo concerniente a la prestación de servicios encaminados a la prevención, diagnóstico y tratamiento de las enfermedades, deformaciones y accidentes traumáticos de la boca y de los órganos o regiones anatómicas que la limitan o comprenden, actos que son propios del ejercicio de la odontología (…)”.
Que “(…) en el Capítulo VI [de dicha ley] se prevén las sanciones administrativas que pueden ser impuestas a los odontólogos, las odontólogas, dentistas o cirujanos dentistas, las personas autorizadas para ejercer legítimamente la odontología (mecánicos dentales, higienistas dentales y asistentes dentales) cuando infrinjan las disposiciones previstas en la citada ley, así como el procedimiento que debe ser seguido para su imposición (…)”.
Que el artículo 44 de dicho instrumento establece como sanciones administrativas la amonestación privada o pública, multa o arresto proporcional y la conversión de multa en arresto.
Que el artículo 45 ejusdem “(…) faculta expresamente al Ministro de Sanidad y Asistencia Social (hoy Ministro del Poder Popular para la Salud) para imponer las referidas sanciones administrativas, incluidas la medidas privativas de libertad, e incluso le faculta para delegar en otro funcionario o funcionaria tal atribución (…)”.
Que, por su parte, “(….) los artículos 46, 47, 53, 54, 57, 60, 62 y 64 de la Ley de Ejercicio de la Odontología establecen los supuestos en los cuales resulta aplicable la medida privativa de libertad (arresto), bien sea directamente o mediante la conversión en multa (…)”.
Que, en esa medida, “(…) [l]os artículos 44, 45, 46, 47, 53, 54, 57, 60, 62 y 64 de la Ley de Ejercicio de la Odontología violentan el derecho a la libertad personal y al debido proceso, previstos en los artículos 44 y 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, al consagrar como sanción administrativa una medida privativa de libertad, que puede ser impuesta a los odontólogos, odontólogas, dentistas o cirujanos dentistas, las personas autorizadas para ejercer legítimamente la odontología, los mecánicos dentales, higienistas dentales y asistentes dentales (…)”.
Que “(….) vulneran los derechos a la libertad personal y al debido proceso al facultar a una autoridad administrativa para dictar medidas privativas de libertad, de manera directa o mediante conversión del arresto, en absoluta contradicción con el principio de reserva judicial de las medidas restrictivas y del principio del juez natural (…)”.
Que “(…) es así como el artículo 44.1 Constitucional, prevé dos supuestos en los cuales la libertad personal puede ser, excepcionalmente, restringida, a saber: [i] en virtud de orden judicial, la cual debe provenir de un tribunal competente, en reguardo de las debidas garantías para la integridad personal y el debido proceso [y] [ii] En caso de ser sorprendida la persona en situación de flagrancia, es decir, en situación de estar cometiendo o a poco de haber cometido un delito que merezca pena corporal. Tal detención puede ser practicada incluso por los particulares (…)”.
Que, de este modo, “(…) en materia de libertad personal, la única autoridad que puede ordenar legítimamente su privación son los órganos jurisdiccionales. La excepción a esta reserva judicial es que la detención sea practicada mientras la persona sea sorprendida in fraganti cometiendo un delito que merezca pena coercitiva de libertad (…)” y, en este último caso, “(…) el detenido o detenida debe ser presentado ante el Juez de Primera Instancia en Funciones de Control dentro de las 48 horas siguientes a la efectiva aprehensión (…)”.
Que “(…) la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela es categórica al circunscribir los asuntos relacionados con las restricciones del derecho a la libertad personal, al conocimiento de los órganos jurisdiccionales previamente establecidos por la ley (…)” y, en ningún caso, de órganos administrativos en ejercicio de su potestad sancionatoria, lo que se enmarca dentro del contenido del derecho al juez natural previsto en el artículo 49.4 de la Carta Fundamental.
Con fundamento en los razonamientos expuestos, la Defensoría del Pueblo pidió que fuera declarada la inconstitucionalidad de las normas impugnadas, luego de la correspondiente sustanciación del proceso. Asimismo, como medida cautelar, solicitó que se acordara la suspensión de efectos de las disposiciones normativas objeto de la presente demanda, hasta tanto sea resuelta de manera definitiva esta causa.
En relación con la petición cautelar, señaló que la exigencia de presunción de buen derecho se deriva de la franca contradicción que existe entre las normas constitucionales cuya infracción se adujo (derecho a la libertad personal y garantía del juez natural) y el contenido de las disposiciones impugnadas.
Asimismo, sostuvo que el periculum in mora se encuentra también satisfecho como requisito de procedencia de la tutela provisional incoada, “(…) habida cuenta de la posibilidad cierta de que la autoridad administrativa responsable de aplicar la sanción de arresto proporcional o convierta (sic) la multa en arresto, esté aplicando la medida en mención generándose así violaciones constitucionales cuyos efectos no podrían ser reparados íntegramente con la sentencia definitiva (…)”.
II
DE LAS NORMAS IMPUGNADAS
Los artículos cuya nulidad se pretende a través del ejercicio de la presente acción están contenidos en la Ley de Ejercicio de la Odontología, publicada en la Gaceta Oficial Nº 29.288 del 10 de agosto de 1970 y son del tenor siguiente:
“CAPITULO VI
De las sanciones
SECCIÓN PRIMERA
Disposiciones Generales
[...]
Artículo 44: Las sanciones administrativas son:
a) Amonestación privada.
b) Amonestación pública ante el Colegio.
c) Multa.
d) Arresto por conversión de multa.
e) Suspensión del ejercicio profesional por el tiempo que se establece en esta Ley.
La amonestación privada, la amonestación pública y la suspensión, tiene el carácter de disciplinaria cuando son aplicadas por el Tribunal Disciplinario de los Colegios.
Parágrafo único: De las decisiones del Tribunal Disciplinario de los Colegios Regionales podrá apelarse por ante el Tribunal Disciplinario Nacional y de las de éste por ante la Junta Directiva Nacional.
Artículo 45: Las infracciones a esta Ley y a su Reglamento serán sancionadas, por el Ministro de Sanidad y Asistencia Social o por los funcionarios a quienes autorizare expresamente.
De las decisiones de estos funcionarios podrá apelarse por ante el propio Ministro y de las de éste por ante la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, dentro de los tres (3) días siguientes a la decisión y la Corte resolverá breve y sumariamente.
Artículo 46: Firme la decisión si la pena fuere de multa, será convertida en arresto si no es satisfecha oportunamente conforme a los términos de la correspondiente resolución.
Artículo 47: Las sanciones administrativas que se establecen en esta Ley, pueden ser aplicadas a las personas jurídicas; pero en el caso de conversión de multa en arresto, esta última pena se aplicará a las personas naturales que aparezcan responsables de la infracción, por haber intervenido en el hecho sancionado, o cuando por virtud de sus funciones estuvieren en capacidad de impedirlo.
[...]
SECCIÓN SEGUNDA
De las sanciones administrativas
Artículo 53: La omisión de la declaración que deben hacer las personas autorizadas para ejercer legalmente la odontología y que a la vez tengan el Título de Farmacéutico o Auxiliar de Farmacia, conforme al artículo 5 de esta Ley, serán sancionados con multa de quinientos (500) a mil (1.000) bolívares, o arresto proporcional, sin perjuicio de la sanción disciplinaria que pueda aplicar el Tribunal Disciplinario del Colegio.
Artículo 54: La infracción de los Reglamentos de la presente Ley en el caso del artículo 8 de la misma, será sancionada con multa de quinientos (500) a mil (1.000) bolívares, o arresto proporcional.
[...]
Artículo 57: Los auxiliares del odontólogo que violaren la prohibición establecida en el artículo 14 de esta Ley, serán sancionados con multa de un mil (1.000) a tres mil (3.000) bolívares, o arresto proporcional; y los mecánicos dentales que incurrieren en violación de la correspondiente prohibición establecida en el artículo 15 de la misma, serán sancionados con multa de un mil (1.000) a tres mil (3.000) bolívares, o arresto proporcional sin perjuicio de la aplicación de las disposiciones del Código Penal, si mediare denuncia del Colegio de Odontólogos.
[...]
Artículo 60: Cualquier otra infracción a la Ley o su Reglamento, que no constituya delito o falta expresamente penados en el Código Penal u otras leyes, serán sancionadas administrativamente por la autoridad competente con multa de mil (1.000) a tres mil (3.000) bolívares, o arresto proporcional, salvo que tales infracciones sólo ameriten sanción disciplinaria que impondrá el Colegio de Odontólogos.
SECCIÓN TERCERA
De las sanciones penales
[...]
Artículo 62: El ejercicio ilegal de la odontología se castigará con multa de un mil (1.000) a tres mil (3.000) bolívares, o arresto proporcional.
Las autoridades competentes procederán a decomisar con destino al Fisco Nacional, los aparatos e instrumentos en el consultorio o lugar cualquiera donde la persona incurra en la infracción prevista en este artículo. Si el infractor es un profesional autorizado según el artículo 4 de la presente Ley, será además suspendido del ejercicio de la odontología por el término de seis a doce meses, tiempo durante el cual quedará de hecho excluido del Colegio de Odontólogos de Venezuela.
[...]
Artículo 64: Quienes expidan, suscriban o contribuyan a la expedición de certificados o credenciales que posibiliten el ejercicio ilegal de la odontología a personas que no hubieren cumplido con los requisitos legales para ello, serán castigados con multa de un mil (1.000) a tres mil (3.000) bolívares, o arresto proporcional” (Subrayados de esta Sala).
III
OPINIÓN DE LA ASAMBLEA NACIONAL
El 3 de julio de 2012, los representantes legales de la Asamblea Nacional presentaron escrito de consideraciones sobre el recurso de nulidad de autos, en el que solicitaron que se declarase con lugar el mismo, con fundamento en los argumentos siguientes:
Que “(…) de los preceptos denunciados de la Ley de Ejercicio de la Odontología se refleja que las mismas establecen sanciones administrativas y arresto, facultando expresamente al Ministro competente en el área de la Salud para imponer las referidas sanciones administrativas, incluidas las medidas privativas de libertad e incluso lo faculta para delegar en otro funcionario tal atribución, lo cual implica que tales artículos pueden incurrir en violación al derecho a la libertad personal y a la exigencia del artículo 44 numeral 1 de la Constitución, el cual expresamente establece que sólo por orden judicial pueden dictarse medidas privativas de libertad , con la única excepción de que el sujeto sea sorprendido in fraganti (…)”. A tal efecto, citó la sentencia número 845/2010, caso: Código de Policía del Estado Monagas, la cual, además, estableció que “(…) la conversión de multas en arrestos son inconstitucionales, por cuanto aunque las autoridades administrativas pueden imponer multas previstas en la ley, la inconstitucionalidad deviene en la imposibilidad de habilitarse a un órgano administrativo a convertir una multa en arresto, es decir, según la cual quien no pudiera satisfacer una multa o una caución tendrá derecho a que se le conmute en arresto (…)”
Que, en atención a las sentencias dictadas por esta Sala números 130/2006 y 1744/2007, “(…) se evidencia que en el caso de los artículos 44, 45, 46, 47, 53, 54, 57, 60, 62 y 64 de la Ley de Ejercicio de la Odontología, ley sancionada y promulgada con anterioridad a la Constitución vigente, existe una inconstitucionalidad que recae sobre la parte que faculta expresamente al Ministro o Ministra competente en el área de la salud para imponer las medidas privativas de libertad y la que faculta a [éste] para delegar en otro funcionario o funcionaria tal atribución, siendo que tal posibilidad está proscrita por el texto del artículo 44 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela por ser contraria al derecho a la libertad personal y al debido proceso, [previsto] en el artículo 49 numeral 6 eiusdem; [según el cual] el delito debe estar establecido por la ley (nullum crimen sine lege); que la ley establezca la pena y que se corresponda al delito cometido (nulla poena sine lege) y que la comprobación del hecho punible y la ulterior imposición de la pena deben canalizarse a través de un procedimiento legalmente regulado y materializarse en un acto final constituido por la sentencia, [finalmente] que la ejecución de la pena se sujete a una ley que regule la materia (…)”.
Finalmente, en atención a los fundamentos precedentemente expuestos, se “(…) observa la inconstitucionalidad de los artículos 44, 46, 47, 53, 54, 57, 60, 62 y 64 de la Ley de Ejercicio de la odontología en los siguientes términos (1) letra d) del artículo 44, (2) artículo 46, en lo que refiere a la posibilidad de conversión de multa en arresto, (3) artículo 47, en cuanto faculta a imponer la pena de arresto a los representantes de personas jurídicas sancionadas en el marco de dicha ley, (4) artículo 53, en lo que respecta a la sanción de ‘arresto proporcional’, (5) artículo 54, en lo que respecta a la sanción de ‘arresto proporcional’, (6) artículo 57, en lo que respecta a la sanción de ‘arresto proporcional’, (7) artículo 60, en lo que respecta a la sanción de ‘arresto proporcional’, (8) artículo 62, en lo que respecta a la sanción de ‘arresto proporcional’, (9) artículo 64, en lo que respecta a la sanción de ‘arresto proporcional’ (…)”.
IV
OPINIÓN DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
El 11 de julio de 2012, el representante legal de la Procuraduría General de la República presentó escrito de consideraciones sobre el recurso de nulidad de autos, en el que solicitó que se declarase con lugar el mismo, con fundamento en los argumentos siguientes:
Que “(…) el derecho a la libertad personal se erige en el ordenamiento jurídico venezolano como un derecho indispensable para el desenvolvimiento pleno de la persona , siendo el mismo un presupuesto para los demás derechos fundamentales, sin embargo, como todo derecho fundamental, el mismo no es de carácter absoluto, ya que en el caso de [Venezuela] únicamente en dos supuestos, de acuerdo a la Constitución nacional puede ser restringido tal derecho, a saber por autorización judicial y en el caso de flagrancia, fuera de estos casos no puede ser restringido; [por ello], cuando la Ley de Ejercicio de la Odontología prevé en su articulado la medida privativa de libertad, está violando flagrantemente el citado derecho a la libertad personal (…)”.
Que “(…) en el caso bajo estudio, en principio, la medida de arresto está enmarcada dentro de lo que es la potestad sancionatoria de la Administración Pública y ,está a su vez, en un marco aún más general dentro de lo que es el ejercicio del ius puniendi por parte del Estado frente a la inobservancia de los particulares en el cumplimiento de obligaciones que le han sido impuestas por ley, a fin de contribuir con las cargas públicas y las necesidades de la colectividad (…)”.
Que “(…) la medida de arresto se caracteriza por ser impuesta por lapsos breves y que se encuentra dirigida a sancionar la comisión de un hecho ilícito cometido por una persona mediante la orden de una autoridad judicial. Tal medida se inscribe dentro de lo que es la potestad sancionatoria de la Administración Pública, reconocida dentro del Ius Puniendi del Estado, que originariamente se manifestaba en la existencia del establecimiento de penas por parte del mismo, luego, ya con la disección que se hace del ámbito penal respecto del administrativo, se comienza a hablar de delitos y faltas por un lado y de sanciones por el otro, tal como lo recoge la Constitución de 1999 (…)”.
Que “(…) la doctrina patria ha sido categórica al pronunciarse de manera negativa con respecto a las prácticas que abogan por la conversión de las sanciones pecuniarias en penas privativas de libertad, así como también ante cualquier intento por parte de la Administración Pública de imponer por vía directa o indirecta sanciones privativas de libertad (…)”.
Que “(…) en el marco actual del constitucionalismo, estas medidas administrativas de arresto previstas en leyes ordinarias que viene a desconocer derechos fundamentales conocidos de manera expresa en el Texto Constitucional, no tienen ninguna cabida, de manera que cuando el parlamento sanciona una Ley en la cual esté recogida la violación a un derecho fundamental, la misma estará viciada de inconstitucionalidad (…)”.
Que “(…) de la ley impugnada en el presente caso, se evidencia claramente como (sic), en primer término, aparece prevista la medida de arresto dentro de las posibles sanciones administrativas a ser aplicadas por el Ministerio del ramo, esto es el Ministro del Poder Popular para la Salud, a los profesionales de la odontología (…)”.
Que “(…) se observa con relación a la medida de arresto consagrada en el artículo 44 de la Ley de Ejercicio de la Odontología, que la misma contraviene lo dispuesto en el Texto Fundamental e incurre específicamente en la violación de lo dispuesto en el artículo 44 de la Constitución Nacional al desconocer que solo las autoridades judiciales pueden acordar cualquier medida que restrinja la libertad personal, toda vez que faculta al Ministro del área para dictar medidas privativas de libertad contra odontólogos, mecánicos dentales, higienistas dentales y asistentes dentales (…)”.
Por otra parte, en cuanto a la vulneración del derecho al debido proceso y a la garantía de ser juzgado por el juez natural, “…señaló que el debido proceso constituye un elemento fundamental del sistema de protección de los Derechos Humanos, toda vez que funciona como un importante muro de contención frente a la arbitrariedad y el abuso en el cual podrían incurrir los agentes del Estado. Igualmente, señalaron que la garantía del juez natural que establece la Constitución de 1999, se inscribe dentro de la garantía del derecho al debido proceso [, el cual] incorpora una serie de derechos…”.
Que “(…) el derecho constitucional [al debido proceso] se encuentra vulnerado debido a que no podría ser una autoridad administrativa la competente para restringir a los ciudadanos el derecho a la libertad personal, pues la Constitución Nacional ha sido explícita al someter dicha restricción únicamente a los órganos jurisdiccionales (…)”.
Que, en cuanto a la garantía del juez natural, esta Sala Constitucional ha establecido que“(…) constituye un derecho de las personas naturales o jurídicas, en el sentido de que el juez sea aquel al que corresponda su conocimiento según las normas vigentes con anterioridad, principio que lleva implícito la imparcialidad del juez y su idoneidad en el desarrollo de la actividad jurisdiccional, [siendo que, en el presente caso] se estima que la garantía del juez natural se encuentra vulnerada al someter a una autoridad distinta a los órganos jurisdiccionales el establecimiento de medidas de arresto, lesionando, en este sentido, el derecho constitucional a la libertad personal (…)”.
V
OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO
El 7 de abril de 2016, la representante de la Fiscalía General de la República presentó escrito de opinión sobre el recurso de nulidad de autos, en el que solicitó que se declarase con lugar el mismo, con fundamento en los argumentos siguientes:
Que “(…) las normas impugnadas prevén la posibilidad de que una autoridad administrativa, esto es el Ministro competente en la materia o el funcionario que éste autorice, imponga una pena privativa de la libertad, específicamente la sanción de arresto, a los infractores de los preceptos de la Ley de Ejercicio de la Odontología (…)”.
Que, de conformidad con el cardinal 1 del artículo 44 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, “(…) la libertad se constituye en la regla general, de manera que no procede la privación de libertad en los supuestos excepcionales expresamente previstos en la Ley que serán apreciados por el juez en cada caso, por lo que su procedencia implica como requisito ineludible la existencia de una orden judicial previa, como garantía inherente al mencionado derecho fundamental (…)”. Citó como apoyo a su argumento la sentencia de esta Sala N° 972 de 9 de mayo de 2006, para destacar que “(…) no cabe duda respecto a la obligatoria existencia de una orden judicial previa cuando se pretende privar de libertad a un individuo, salvo el caso de la detención in fraganti, expresamente permitida por el texto Constitucional, con las limitaciones allí previstas (…)”.
Que las normas impugnadas son inconstitucionales al habilitar a una autoridad administrativa, como lo es el Ministro con competencia en Sanidad, para imponer una medida de arresto, por violación de la libertad personal y del derecho a ser juzgado por el juez natural.
VI
MOTIVACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a la Sala la decisión de fondo en el juicio de nulidad que, por razones de inconstitucionalidad, se planteó en contra de los artículos 44, 45, 46, 47, 53, 54, 57, 60, 62 y 64 de la Ley de Ejercicio de la Odontología, publicada en la Gaceta Oficial de Venezuela N° 29.288 del 10 de agosto de 1970, preceptos que estipulan la conversión de multa en arresto dentro del régimen administrativo sancionatorio a los sujetos regidos por dicho cuerpo normativo.
Para justificar la nulidad parcial de la norma recurrida, la Defensoría del Pueblo denunció, en primer lugar, la violación del derecho a la libertad personal, específicamente, al principio de reserva judicial en materia de privación de libertad que recogió el artículo 44, cardinal 1, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por parte del artículo 44, letra d de la Ley de Ejercicio de la Odontología, el cual establece como sanciones administrativas la amonestación privada o pública, multa o arresto proporcional y la conversión de multa en arresto, artículo 45 ejusdem, el cual otorga facultad al Ministro de Sanidad y Asistencia Social (hoy Ministro del Poder Popular para la Salud) para imponer las referidas sanciones administrativas, incluidas la medidas privativas de libertad, e incluso le faculta para delegar en otro funcionario o funcionaria tal atribución y los artículos 46, 47, 53, 54, 57, 60, 62 y 64 de la referida Ley que establecen los supuestos en los cuales resulta aplicable la medida privativa de libertad (arresto), en caso de conversión de la multa.
En segundo lugar, la Defensoría del Pueblo denunció la violación de la garantía de ser juzgado por el juez natural, prevista en el cardinal 4 del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por la prohibición de que órganos administrativos en ejercicio de su potestad sancionatoria puedan decretar medidas restrictivas de la libertad, por estar expresamente reservadas a los órganos jurisdiccionales.
Dentro de este marco, los representantes de la Asamblea Nacional, de la Procuraduría General de la República y de la Fiscalía General de la República manifestaron estar de acuerdo con tales argumentos y solicitaron la declaración de inconstitucionalidad de las referidas normas.
Así las cosas, a juicio de esta Sala, el quid del presente asunto es precisar si las normas impugnadas de la Ley del Ejercicio de la Odontología, que prevén como sanción administrativa la conversión de la multa en arresto, violan el derecho a la libertad personal y a la exigencia irrestricta del artículo 44, cardinal 1, de la Carta Magna, que establece que sólo por orden judicial pueden dictarse medidas privativas de libertad, salvo la única excepción de que el sujeto sea sorprendido in fraganti; y el derecho a ser juzgado por el juez natural consagrado en el artículo 49, cardinal 4 constitucional, al ser impuestas penas corporales por autoridades administrativas, cuando es materia exclusiva del Poder Judicial.
Al respecto, observa la Sala:
La doctrina le atribuye al caso de Thomas Bonhan, resuelto en el Reino Unido en 1610 por el Tribunal de Agravios Civiles (Common Pleas), presidido por Sir Edward Coke, los orígenes del control jurisdiccional de la Constitución. La disputa se presentó cuando el médico Thomas Bonhan, graduado en la Universidad de Cambridge, fue emplazado por el Real Colegio de Médicos de Londres a revalidar su título bajo apercibimiento de prohibición de ejercicio de la profesión, multa y arresto. Ante la negativa de Thomas Bonhan de presentarse ante el Colegio de Médicos (controlado por miembros egresados de la Universidad de Oxford, rivales académicos de la época), fue sometido a arresto, ocasionando que éste presentara una demanda por detención ilegal, bajo el alegato de extralimitación en la potestad sancionatoria de esa corporación, criterio que fue acogido por el juez y de allí surgió la tesis de la prevalencia de la supremacía de los derechos humanos sobre el derecho interno. Fue precisamente ese precedente al que se le vincula el inicio del control constitucional.
Paradójicamente, varios siglos después la discusión todavía se sigue dando, pero esta vez en el plano de lo que la doctrina especializada denomina el derecho administrativo sancionador, en la que se destaca la obra de Alejandro Nieto, donde con meridiana claridad señala que, “admitida e indiscutida la existencia de la potestad sancionadora de la Administración, lo verdaderamente importante es fijar con precisión los límites de su ejercicio”, aludiendo con ello a lo que ha impuesto el Tribunal Constitucional Español en su sentencia 77/1983 de 3 de octubre, que establece como uno de los 4 límites “b) la interdicción de las penas privativas de libertad, a las que puede llegarse de modo directo o indirecto a partir de las infracciones sancionadas” (Alejandro Nieto; Derecho Administrativo Sancionador; 2da Edición; 1994; pág 84).
Lo trascendental de la discusión anterior es que los límites de la potestad sancionadora de la Administración Pública deriva del propio texto fundamental.
En ese contexto, ya esta Sala ha tenido ocasión de expresar su interpretación del artículo 44, cardinal 1, de la Constitución, entre otras, en sus sentencias N° 130 del 1 de febrero de 2006 (caso: Gertrud Frías Penso y otro), N° 1353 del 27 de junio de 2007 (caso: Inspectoría del Trabajo del Municipio Libertador), N° 940 del 21 de mayo de 2007 (caso: Asdrúbal Celestino Sevilla) y N° 2443 del 20 de diciembre de 2007 (caso:Inés Irene Torrado) y, especialmente, en su decisión N° 1744 del 9 de agosto de 2007 (caso: Germán José Mundaraín Hernández), mediante la cual se anularon varios preceptos del Código de Policía del Estado Lara por las mismas razones de inconstitucionalidad que aquí se delataron (ratificada posteriormente en sentencia N° 845 de 11 de agosto de 2010, caso: Código de Policía del Estado Monagas). En esa última oportunidad, la Sala realizó las siguientes consideraciones, que aquí se reiteran:
“(…) Ahora bien, resulta oportuno destacar que en sentencias números 1.372/2003, del 29 de mayo, y 130/2006, del 1 de febrero, esta Sala sostuvo, sin pretender menospreciar el resto de los derechos, que la libertad personal destaca, desde el origen mismo del Estado moderno, en el conjunto de los derechos fundamentales. No es casual -se destacó- que haya sido la libertad personal una de las primeras manifestaciones de derechos particulares que se conoció en la evolución histórica de los derechos humanos.
Así, en líneas generales, la libertad es un valor superior del ordenamiento jurídico, consagrado en el artículo 2 de la Constitución de la República de Venezuela, pero también constituye un derecho fundamental que funge como presupuesto de otras libertades y derechos fundamentales, el cual hace a los hombres sencillamente hombres. De allí que se pueda afirmar, que tal derecho, el cual se encuentra estrechamente vinculado a la dignidad humana, ostenta un papel medular en el edificio constitucional venezolano, siendo que el mismo corresponde por igual a venezolanos y extranjeros.
Ahora bien, una de las derivaciones más relevantes de la libertad, es el derecho a la libertad personal -o libertad ambulatoria- contenido en el artículo 44 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual ha sido consagrado y desarrollado como un derecho humano y fundamental inherente a la persona humana.
(…)
Ahora bien, es menester resaltar que si bien el derecho fundamental a la libertad personal es la regla general, no es menos cierto que el propio texto constitucional permite que el mismo pueda verse restringido en ciertos supuestos excepcionales, como lo son los establecidos -taxativamente- en el numeral 1 del artículo 44 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Dicha norma establece:
ˈArtículo 44. La libertad personal es inviolable, en consecuencia:
1. Ninguna persona puede ser arrestada o detenida sino en virtud de una orden judicial, a menos que sea sorprendida in fraganti. En este caso será llevada ante una autoridad judicial en un tiempo no mayor de cuarenta y ocho horas a partir del momento de la detención. Será juzgada en libertad, excepto por las razones determinadas por la ley y apreciadas por el juez o jueza en cada caso (…)ˈ
(Subrayado del presente fallo).
Esta Sala reitera (ver sentencia n.° 130/2006, del 1 de febrero), que del texto de ese primer numeral se pueden distinguir varios aspectos, todos relevantes en cuanto al referido derecho a la libertad:
ˈ...1.- La libertad es la regla. Incluso las personas que sean juzgadas por la comisión de delitos o faltas deben, en principio, serlo en libertad.
2.- Sólo se permiten arrestos o detenciones si existe orden judicial, salvo que sea la persona sorprendida in franganti.
3.- En caso de flagrancia, sí se permite detención sin orden judicial, pero sólo temporal, para que en un plazo breve (48 horas) se conduzca a la persona ante la autoridad judicial…ˈ.
Dicha disposición normativa establece una obligación en salvaguarda del derecho: la de intervención de los jueces para privar de libertad a una persona. De hecho, la garantía del juez natural presupone la existencia de un juez. El Poder Judicial se entiende, al menos así ha sido el resultado de la evolución de las instituciones públicas, como el garante de los derechos, protegiéndolos del aparato administrativo del Estado, al cual se le reservan otras tareas (sentencia n.° 130/2006, del 1 de febrero).
Debe resaltarse que tal orden judicial constituye una garantía ineludible a los efectos de la salvaguarda del mencionado derecho fundamental. El fundamento de ello estriba, como bien lo alega la parte recurrente, en que a través de la privación de libertad, sea como pena o como medida cautelar, el Estado interviene del modo más lesivo en la esfera de derechos de la persona, razón por la cual, la Constitución ha preferido que tales limitaciones a la libertad estén sometidas al control de una autoridad revestida de suficientes garantías de independencia e imparcialidad (Juez), siguiendo un procedimiento legal que otorgue reales posibilidades de defensa (procedimiento penal).
La manifestación más importante de las mencionadas excepciones consagradas en el numeral 1 del artículo 44 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, se ve materializada fundamentalmente, dentro del proceso penal, en el instituto de la privación judicial preventiva de libertad -o prisión provisional- regulada en el artículo 250 de la ley adjetiva penal, siendo ésta la provisión cautelar más extrema a que hace referencia la legislación adjetiva penal, tanto a nivel internacional, en los distintos pactos sobre derechos humanos que regulan la materia, como a nivel interno, siendo este el caso del Código Orgánico Procesal Penal (sentencia n.° 2.426/2001, del 27 de noviembre, de esta Sala), de allí que resulte válido afirmar que la institución de la privación judicial preventiva de libertad, denota la existencia de una tensión entre el derecho a la libertad personal y la necesidad irrenunciable de una persecución penal efectiva.
(…)
Ahora bien, con base en tales funciones, los órganos policiales tienen la potestad de practicar la aprehensión in fraganti de quienes incurran en la comisión de un delito, y ponerlos a disposición del Ministerio Público. Los jueces, así, juzgan a quienes son aprehendidos por la Policía y llevados ante el Ministerio Público. De igual forma, los órganos de policía tienen la potestad de ejecutar las detenciones preventivas ordenadas por los jueces de la República (…)” (Subrayado original del fallo).
En el fallo transcrito supra, la Sala concluyó que “(…) a los cuerpos policiales del Estado Lara (y los de cualquier entidad federal o municipio; ni siquiera a través de sus Gobernadores o Alcaldes) les está vedado aplicar la medida de arresto como sanción definitiva. Debe aclararse que sólo podrán hacerlo en los casos en que se haya cometido un hecho punible, sea a través de la aprehensión en flagrancia o cuando medie una orden judicial. En esos casos, tal como se señaló supra, su tarea se limita a conducir a la persona aprehendida ante el Ministerio Público (aprehensión en flagrancia) o ante el juez (orden judicial). Son órganos del sistema de justicia; nunca -como se pretende en el caso del Código impugnado- la justicia misma (…)”.
En este orden de ideas, resulta oportuno acotar que la privación de libertad implica que la persona afectada se ve obligada a permanecer en un lugar determinado e implica, asimismo, un aislamiento de quien la sufre; en consecuencia, tal limitación debe ser impuesta con carácter coactivo mediante una previa orden judicial.
Esta privación de libertad para ser válida, según la sentencia de esta Sala Nº 380 del 7 de marzo de 2007, requiere una serie de elementos como son: “(…) la necesaria consagración previa de la infracción que se le imputa, la condenatoria que efectúe el juez competente para dilucidar la privación de libertad, la existencia de un proceso judicial, el cumplimiento de los derechos a la tutela judicial efectiva en el marco del procedimiento judicial, el respeto de los derechos del imputado, entre los cuales debe incluirse el derecho al acceso al expediente, a la promoción y evacuación de pruebas, el derecho a oposición en el marco del procedimiento, a solicitar medidas cautelares, a la defensa, a la notificación de los cargos que se le imputan, a la posibilidad de ejercer los diversos medios de impugnación que establezca el ordenamiento jurídico, así como los demás contemplados en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y la legislación especial que tipifique la conducta delictiva (…)”.
Por otra parte, esta Sala en su citada sentencia N° 1744/07 en relación con normas de igual sentido cuya inconstitucionalidad hoy se discute, afirmó que el artículo 49, cardinal 6, de la Constitución recogió la garantía formal del derecho al debido proceso según el cual nadie puede ser sancionado “(…) por actos u omisiones que no fueren previstos como delitos, faltas o infracciones en leyes preexistentes (…)”, en atención a lo cual, se estableció:
“(…) Partiendo de lo anterior, se aprecia que de esta primera garantía se desprenden a su vez otras cuatro garantías estructurales. En tal sentido, se habla en primer lugar de una GARANTÍA CRIMINAL, la cual implica que el delito esté previamente establecido por la ley (nullum crimen sine lege); de una GARANTÍA PENAL, por la cual debe necesariamente ser la ley la que establezca la pena que corresponda al delito cometido (nulla poena sine lege); de una GARANTÍA JURISDICCIONAL, en virtud de la cual la comprobación del hecho punible y la ulterior imposición de la pena deben canalizarse a través de un procedimiento legalmente regulado, y materializarse en un acto final constituido por la sentencia; y por último, de una GARANTÍA DE EJECUCIÓN, por la que la ejecución de la pena debe sujetarse a una ley que regule la materia (…)”.
Esa garantía formal se aplica, según dispone el propio artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en el ejercicio de cualquiera de las manifestaciones del ius puniendi del Estado, esto es, tanto en el marco del Derecho Penal como del Derecho Administrativo Sancionador. En consecuencia, “no puede haber delito ni pena sin ley formal preexistente y no puede haber ilícito administrativo ni sanción administrativa sin ley formal preexistente”.
Ahora bien, en el marco del Derecho Penal, esa garantía del principio de legalidad adquiere una exigencia adicional: la de que el delito y la pena se preceptúen en una ley nacional. Ello por exigencia del artículo 156, cardinal 32 del Texto Fundamental, según el cual es de la reserva legal nacional la legislación penal; supuesto éste en el cual difiere del Derecho Administrativo Sancionador, en el que la reserva legal puede quedar satisfecha, incluso, a través de regulaciones del legislador estadal o municipal, pues se trata de una materia de reserva legal pero no de la reserva nacional. Como afirmó la Sala en su sentencia N° 1744/07, “(…) [a]sí, en esta segunda manifestación del ius puniendi, la creación de infracciones y sanciones administrativas -por ejemplo, las multas-, también debe realizarse única y exclusivamente a través de una ley, pudiendo ser ésta de naturaleza estadal (como un Código de Policía), a diferencia de lo que ocurre en el campo del Derecho penal, en el que siempre debe ser una ley nacional (…)”.No obstante, aun cuando de acuerdo a lo establecido en las disposiciones objeto de impugnación existe la posibilidad de imponer una medida de arresto y que si bien es cierto se encuentra prevista en una ley nacional, sin embargo, no se puede verificar el cumplimiento de las garantías procesales establecidas en el ordenamiento jurídico para proceder a la restricción de la libertad personal.
Por otra parte, se aprecia que en el presente caso resultó vulnerado el derecho al juez natural, conforme a lo establecido en el artículo 44.1 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en virtud de que la conversión de la multa en arresto comporta la restricción a la libertad, sin que la restricción sea ordenada judicialmente sino por un funcionario administrativo que no resulta competente para ordenar medidas restrictivas de libertad, ya que éstas se encuentran reservadas al Poder Judicial.
Al respecto, esta Sala ha establecido de manera reiterada que el derecho al juez natural debe concebirse como una de las garantías básicas del derecho al debido proceso establecido en el artículo 49 de laConstitución de la República Bolivariana de Venezuela. Así, en sentencia Nº 520 del 7 de junio de 2000, estableció:“(…) El derecho al juez natural consiste, básicamente, en la necesidad de que el proceso sea decidido por el juez ordinario predeterminado en la ley. Esto es, aquél al que le corresponde el conocimiento según las normas vigentes con anterioridad. Esto supone, en primer lugar, que el órgano judicial haya sido creado previamente por la norma jurídica; en segundo lugar, que ésta lo haya investido de autoridad con anterioridad al hecho motivador de la actuación y proceso judicial; en tercer lugar, que su régimen orgánico y procesal no permita calificarlo de órgano especial o excepcional para el caso; y, en cuarto lugar, que la composición del órgano jurisdiccional sea determinado en la Ley, siguiéndose en cada caso concreto el procedimiento legalmente establecido para la designación de sus miembros, vale decir, que el Tribunal esté correctamente constituido. En síntesis, la garantía del juez natural puede expresarse diciendo que es la garantía de que la causa sea resuelta por el juez competente o por quien funcionalmente haga sus veces (…)”.
Como corolario de lo anterior, a juicio de esta Sala, la conversión de multas en arrestos es inconstitucional, porque si bien es cierto que las autoridades administrativas pueden imponer multas -siempre y cuando cuenten con cobertura legal, sea nacional, estadal o municipal-, no puede habilitarse a un órgano administrativo para la conversión de multa en arresto, todo ello sin que la Sala deje de reparar en la curiosa fórmula según la cual quien no pudiera satisfacer una multa tendrá derecho a que se le conmute en arresto (ver sentencia N.° 130 del 1° de febrero de 2006, caso: Gertrud Frías Penso y otro); curioso -y reprochable- derecho que consistiría en la admisión de un desmejoramiento individual, como se expuso en la sentencia de esta Sala N° 1744 del 9 de agosto de 2007 (caso: Germán José Mundaraín Hernández). Así se declara.
Con base en las consideraciones que anteceden, esta Sala verifica que los artículos 44, letra d, 47, 53, 54, 57 y 60 de la Ley del Ejercicio de la Odontología tipifican conductas que constituyen infracciones administrativas, cuya consumación por parte de los ciudadanos acarrea como consecuencia jurídica, alternativamente, la imposición de penas de multa o de penas privativas de la libertad (arresto proporcional), supuestos en los cuales existe una inconstitucionalidad que recae sobre la parte o proposición que obliga a los órganos administrativos a la aplicación de una pena de arresto proporcional a los infractores, posibilidad que está proscrita por violatoria del derecho a la libertad personal y a ser juzgado por el juez natural, conforme lo disponen los artículos 44 y 49 de la Carta Magna. En consecuencia, se declara la nulidad parcial de dichos preceptos, específicamente la parte que se refiere a la imposición de medidas privativas de libertad, y se mantiene la validez de las sanciones administrativas que esas normas preceptúan. Así se decide.
Igualmente, esta Sala declara la nulidad total del artículo 46 de la Ley del Ejercicio de la Odontología, que atribuye como consecuencia de la firmeza e impago de la multa impuesta por infracción de la ley, la conversión en arresto proporcional, por los mismos argumentos expuestos en el parágrafo anterior, es decir, por violación del derecho a la libertad personal y a ser juzgado por el juez natural, conforme lo disponen los artículos 44 y 49 de la Carta Magna. Así también se decide.
Ahora bien, respecto de la pretendida nulidad de los artículos 62 y 64 de la Ley del Ejercicio de la Odontología, que regulan el delito de ejercicio ilegal de la profesión de odontólogo y la expedición ilegal de certificados o credenciales, las argumentaciones anteriores no son trasladables, toda vez que ambos artículos, al estar incluidos en la Sección Tercera, que regula las “Sanciones Penales”, no pueden catalogarse como sanciones administrativas ni pueden ser impuestas por autoridades administrativas, sino únicamente por jueces, bajo la legislación penal, en específico aplicando para la conversión de la multa en arresto lo que establece el Título IV del Código Penal sobre la conversión de las penas (artículo 50). De allí que, a juicio de esta Sala, los artículos 62 y 64 de la Ley del Ejercicio de la Odontología no son inconstitucionales, pues están en una ley nacional, no remiten para aplicación a una autoridad administrativa, regula tipos penales y están expresamente establecidos. Así se declara.
Por tanto, esta Sala, coherente con su propia doctrina, declara la nulidad parcial de los artículos 44, letra d, 47, 53, 54, 57 y 60 de la Ley de Ejercicio de la Odontología, por ser violatorias del derecho a la libertad personal y a ser juzgado por el juez natural previstas en los artículos 44 y 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, motivo por el cual las normas quedarán redactadas, previa supresión de la disposición anulada, de la siguiente manera:
“Artículo 44: Las sanciones administrativas son:
a) Amonestación privada.
b) Amonestación pública ante el Colegio.
c) Multa.
d) Suspensión del ejercicio profesional por el tiempo que se establece en esta Ley.
La amonestación privada, la amonestación pública y la suspensión, tiene el carácter de disciplinaria cuando son aplicadas por el Tribunal Disciplinario de los Colegios.
Parágrafo único: De las decisiones del Tribunal Disciplinario de los Colegios Regionales podrá apelarse por ante el Tribunal Disciplinario Nacional y de las de éste por ante la Junta Directiva Nacional.
Artículo 45: Las infracciones a esta Ley y a su Reglamento serán sancionadas, por el Ministro de Sanidad y Asistencia Social o por los funcionarios a quienes autorizare expresamente.
De las decisiones de estos funcionarios podrá apelarse por ante el propio Ministro y de las de éste por ante la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, dentro de los tres (3) días siguientes a la decisión y la Corte resolverá breve y sumariamente.
Artículo 46: anulado.
Artículo 47: Las sanciones administrativas que se establecen en esta Ley, pueden ser aplicadas a las personas jurídicas, por haber intervenido en el hecho sancionado, o cuando por virtud de sus funciones estuvieren en capacidad de impedirlo.
[...]
SECCIÓN SEGUNDA
De las sanciones administrativas
Artículo 53: La omisión de la declaración que deben hacer las personas autorizadas para ejercer legalmente la odontología y que a la vez tengan el Título de Farmacéutico o Auxiliar de Farmacia, conforme al artículo 5 de esta Ley, serán sancionados con multa de quinientos (500) a mil (1.000) bolívares, sin perjuicio de la sanción disciplinaria que pueda aplicar el Tribunal Disciplinario del Colegio.
Artículo 54: La infracción de los Reglamentos de la presente Ley en el caso del artículo 8 de la misma, será sancionada con multa de quinientos (500) a mil (1.000) bolívares.
[...]
Artículo 57: Los auxiliares del odontólogo que violaren la prohibición establecida en el artículo 14 de esta Ley, serán sancionados con multa de un mil (1.000) a tres mil (3.000) bolívares, y los mecánicos dentales que incurrieren en violación de la correspondiente prohibición establecida en el artículo 15 de la misma, serán sancionados con multa de un mil (1.000) a tres mil (3.000) bolívares, sin perjuicio de la aplicación de las disposiciones del Código Penal, si mediare denuncia del Colegio de Odontólogos.
[...]
Artículo 60: Cualquier otra infracción a la Ley o su Reglamento, que no constituya delito o falta expresamente penados en el Código Penal u otras leyes, serán sancionadas administrativamente por la autoridad competente con multa de mil (1.000) a tres mil (3.000) bolívares, salvo que tales infracciones sólo ameriten sanción disciplinaria que impondrá el Colegio de Odontólogos.
Declarado lo anterior, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 32 y 126 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, esta Sala, dados los múltiples actos que eventualmente pudieron haber sido dictados en aplicación de las normas parcialmente anuladas en el presente fallo, por razones de seguridad jurídica, para preservar los intereses generales y particulares generados por la expectativa plausible de la suspensión de efectos acordada por esta Sala en la medida cautelar, fija el inicio de los efectos del presente fallo a partir del 11 de agosto de 2010, oportunidad en la que se decretó la medida de suspensión de la norma anulada. Así se decide.
Como consecuencia del pronunciamiento anterior y dado el carácter accesorio de las medidas cautelares, se revoca la medida cautelar dictada por esta Sala en su sentencia N° 869 de 11 de agosto de 2010. Así se decide.
Finalmente, se ordena la publicación de este fallo es la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela y en la Gaceta Judicial. Así se decide.
DECISIÓN
Por las razones precedentemente expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en nombre de la República por autoridad de la Ley, declara PARCIALMENTE CON LUGAR la demanda de nulidad que intentó la ciudadana Gabriela del Mar Ramírez Pérez, en su entonces condición de DEFENSORA DEL PUEBLO, conjuntamente con los abogados Larry Devoe Márquez, Eneida Fernandes Da Silva, Zulay Arcia, Alejandra Bonalde, Lucelia Castellanos y Julio José Romero, adscritos a la Dirección de Servicios Jurídicos de la Defensoría del Pueblo, de los artículos 44, 45, 46, 47, 53, 54, 57, 60, 62 y 64 de la Ley de Ejercicio de la Odontología, publicada en la Gaceta Oficial de Venezuela N° 29.288 del 10 de agosto de 1970. En consecuencia:
1.- Se ANULAN PARCIALMENTE los artículos 44, letra d, 47, 53, 54, 57 y 60 de la Ley de Ejercicio de la Odontología, específicamente la parte que se refiere a la imposición de medidas privativas de libertad, y se mantiene la validez de las sanciones administrativas que esas normas preceptúan.
2.- Se ANULA el artículo 46 de la Ley de Ejercicio de la Odontología.
3.- FIJA el inicio de los efectos del presente fallo a partir del 11 de agosto de 2010.
4.- SE REVOCA la medida cautelar innominada de suspensión de los efectos de la norma impugnada, decretada en la decisión N° 869 de 11 de agosto de 2010.
5.- Se ORDENA la publicación del texto íntegro de esta sentencia en la Gaceta Oficial de la República y en la Gaceta Judicial, con la siguiente mención en su sumario:“Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, que declara la nulidad parcial de los artículos 44, 47, 53, 54, 57 y 60 de la Ley de Ejercicio de la Odontología, así como la nulidad absoluta del artículo 46 de la misma Ley del Ejercicio de la Odontología”.
Publíquese y regístrese. Archívese el expediente. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, a los 11 días del mes de agosto de dos mil dieciséis. Años: 206º de la Independencia y 157º de la Federación.
La Presidenta
Gladys María Gutiérrez Alvarado
El Vicepresidente
Arcadio Delgado Rosales Ponente
Los Magistrados y las Magistradas,
Carmen Zuleta de Merchán
Juan José Mendoza Jover
Calixto Ortega Ríos
Luis Fernando Damiani Bustillos
Lourdes Benicia Suárez Anderson
La Secretaria,
Dixies Josefina Velázquez Reque
Exp. 10-0426
ADR/
☞Visualiza la versión original publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela
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Sentencia N° 746 de fecha 11 de agosto de 2016, de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia que declara la nulidad parcial de los artículos 44, 47, 53, 54, 57 y 60 de la Ley de Ejercicio de la Odontología, así como la nulidad absoluta del artículo 46 de la misma Ley del Ejercicio de la Odontología, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 41.002 de fecha 4 de octubre de 2016.
SALA CONSTITUCIONAL
Magistrado Ponente: Arcadio Delgado Rosales
Expediente Nº 10-0426
El 29 de abril de 2010, la ciudadana Gabriela del Mar Ramírez Pérez, en su entonces condición de DEFENSORA DEL PUEBLO, conjuntamente con los abogados Larry Devoe Márquez, Eneida Fernandes Da Silva, Zulay Arcia, Alejandra Bonalde, Lucelia Castellanos y Julio José Romero, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números. 93.897, 79.059, 71.387, 71.884, 145.484 y 118.078, respectivamente, adscritos a la Dirección de Servicios Jurídicos de la Defensoría del Pueblo; interpusieron demanda de nulidad de los artículos 44, 45, 46, 47, 53, 54, 57, 60, 62 y 64 de la Ley de Ejercicio de la Odontología, publicada en la Gaceta Oficial de Venezuela N° 29.288 del 10 de agosto de 1970.
Por auto del 5 de mayo de 2010, se dio cuenta en Sala y se formó el expediente respectivo y, en esa oportunidad, se designó como ponente al Magistrado Arcadio Delgado Rosales.
El 11 de agosto de 2010, mediante sentencia N° 869, esta Sala Constitucional se declaró competente para conocer de la demanda de nulidad incoada y la admitió cuanto ha lugar en derecho, ordenó citar a la Procuradora General de la República, notificar al Presidente de la Asamblea Nacional, a la Fiscal General de la República, a la parte actora y, mediante cartel, a los terceros interesados. En esa misma fecha, la sala decretó la suspensión provisional de los efectos de los artículos 44, letra “d”, 46, 47, 53, 54, 57, 60, 62 y 64 de la Ley de Ejercicio de la Odontología
El 12 de agosto de 2010, se recibió el expediente en el Juzgado de Sustanciación.
El 29 de octubre de 2010, se notificó a la Defensoría del Pueblo.
El 11 de noviembre de 2010, la representación de la Defensoría del Pueblo solicitó la citación de la Procuradora General de la República y la notificación de la Asamblea Nacional, la Fiscal General de la República y que se librara el cartel de emplazamiento a los terceros interesados.
Por diligencias de fechas 2 de diciembre de 2010, 10 de marzo de 2011, 11 de agosto de 2011 y 9 de febrero de 2012, la representación de la Defensoría del Pueblo manifestó su interés en la presente causa.
El 14 de marzo de 2012, el Juzgado de Sustanciación libró el cartel de emplazamiento de los terceros interesados y el 16 de ese mes y año la representación de la Defensoría del Pueblo solicitó que le fuese entregado el mismo.
El 28 de marzo de 2012, la representación de la Defensoría del Pueblo consignó el cartel de emplazamiento librado el 14 de ese mes y año y publicado el 22 del mismo mes y año, en el diario Últimas Noticias.
El 3 de julio de 2012, la Asamblea Nacional consignó escrito mediante el cual formuló alegatos y, el 11 de ese mes y año, la Procuraduría General de la República consignó escrito en los mismos términos.
Mediante diligencias de fechas 19 de julio y 27 de noviembre de 2012, la representación de la Defensoría del Pueblo manifestó su interés en la continuidad de la causa.
El 29 de noviembre de 2012, el Juzgado de Sustanciación ordenó la remisión del expediente a esta Sala Constitucional, con el fin de que se emitiera el pronunciamiento correspondiente.
El 8 de enero de 2013, se recibió el expediente en esta Sala Constitucional y se designó ponente al Magistrado Arcadio Delgado Rosales, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.
El 8 de mayo de 2013, en virtud de la elección de la nueva Junta Directiva del Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Plena, esta Sala Constitucional quedó conformada de la siguiente forma: Magistrada Gladys Gutiérrez Alvarado, Presidenta; Magistrado Francisco Antonio Carrasquero López, Vicepresidente, y los Magistrados y Magistradas Luisa Estella Morales Lamuño, Marcos Tulio Dugarte Padrón, Carmen Zuleta de Merchán, Arcadio Delgado Rosales y Juan José Mendoza Jover.
Mediante diligencias de fechas 17 de abril de 2013, 25 de septiembre de 2013, 25 de febrero de 2014 y 3 de junio de 2014, la representación de la Defensoría del Pueblo solicitó dictar el pronunciamiento correspondiente.
El 17 de octubre de 2013, en reunión de Sala Plena, en virtud de la ausencia temporal del Magistrado Francisco Antonio Carrasquero López, se acordó que el ejercicio temporal de la Vicepresidencia de esta Sala Constitucional recayera en el Magistrado Juan José Mendoza Jover así como la incorporación del Magistrado suplente Luis Fernando Damiani Bustillos, quedando constituida en consecuencia la Sala por la Magistrada Gladys María Gutiérrez Alvarado, en su carácter de Presidenta; el Magistrado Juan José Mendoza Jover, en su carácter de Vicepresidente; y los Magistrados Luisa Estella Morales Lamuño, Marcos Tulio Dugarte Padrón, Carmen Zuleta de Merchán, Arcadio Delgado Rosales y Luis Fernando Damiani Bustillos.
En reunión del 5 de febrero de 2014, convocada a los fines de la reincorporación a la Sala del Magistrado Francisco Antonio Carrasquero López, en virtud de haber finalizado la licencia que le fue concedida por la Sala Plena de este máximo Tribunal para que se separara temporalmente del cargo, por motivo de salud, esta Sala quedó constituida de la siguiente manera: Magistrada Gladys María Gutiérrez Alvarado, Presidenta; Magistrado Francisco Antonio Carrasquero López, Vicepresidente; y los Magistrados Luisa Estella Morales Lamuño, Marcos Tulio Dugarte Padrón, Carmen Zuleta de Merchán, Arcadio Delgado Rosales y Juan José Mendoza Jover.
El 13 de agosto de 2015, la representación de la Defensoría del Pueblo manifestó su interés en la presente causa y solicitó se dictara pronunciamiento.
El 23 de diciembre de 2015 se reconstituyó esta Sala Constitucional, dada la incorporación de los Magistrados designados por la Asamblea Nacional en sesión extraordinaria de esa misma fecha, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 40.816 del 23 de diciembre de 2015; quedando integrada de la siguiente forma: Magistrada Gladys María Gutiérrez Alvarado, Presidenta; Magistrado Arcadio Delgado Rosales, Vicepresidente; y los Magistrados y Magistradas Carmen Zuleta de Merchán, Juan José Mendoza Jover, Calixto Ortega Ríos, Luis Fernando Damiani Bustillos y Lourdes Benicia Suárez Anderson.
Por escrito presentado el 7 de abril de 2016, la abogada Antonieta De Gregorio, inscrita en el Inpreabogado con el número 35.990, actuando en su carácter de Fiscal Sexta del Ministerio Público para actuar ante la Sala Plena y las Salas Constitucional, Político-Administrativa y Electoral de este alto Tribunal, solicitó la declaratoria con lugar del recurso de nulidad.
El 28 de abril de 2016, la parte actora solicitó pronunciamiento.
Estudiado el caso, se decide conforme a lo siguiente:
I
FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE NULIDAD
La ciudadana Gabriela del Mar Ramírez Pérez, en su entonces condición de DEFENSORA DEL PUEBLO, junto con los abogados Larry Devoe Márquez, Eneida Fernández Da Silva, Zulay Arcia, Alejandra Bonalde, Lucelia Castellanos y Julio José Romero, respectivamente, adscritos a la Dirección de Servicios Jurídicos de la Defensoría del Pueblo; interpusieron demanda de nulidad de los artículos 44, 45, 46, 47, 53, 54, 57, 60, 62 y 64 de la Ley de Ejercicio de la Odontología, publicada en la Gaceta Oficial de Venezuela N° 29.288 del 10 de agosto de 1970, bajo los siguientes argumentos:
Que la Ley de Ejercicio de la Odontología es un cuerpo normativo preconstitucional que “(…) regula todo lo concerniente a la prestación de servicios encaminados a la prevención, diagnóstico y tratamiento de las enfermedades, deformaciones y accidentes traumáticos de la boca y de los órganos o regiones anatómicas que la limitan o comprenden, actos que son propios del ejercicio de la odontología (…)”.
Que “(…) en el Capítulo VI [de dicha ley] se prevén las sanciones administrativas que pueden ser impuestas a los odontólogos, las odontólogas, dentistas o cirujanos dentistas, las personas autorizadas para ejercer legítimamente la odontología (mecánicos dentales, higienistas dentales y asistentes dentales) cuando infrinjan las disposiciones previstas en la citada ley, así como el procedimiento que debe ser seguido para su imposición (…)”.
Que el artículo 44 de dicho instrumento establece como sanciones administrativas la amonestación privada o pública, multa o arresto proporcional y la conversión de multa en arresto.
Que el artículo 45 ejusdem “(…) faculta expresamente al Ministro de Sanidad y Asistencia Social (hoy Ministro del Poder Popular para la Salud) para imponer las referidas sanciones administrativas, incluidas la medidas privativas de libertad, e incluso le faculta para delegar en otro funcionario o funcionaria tal atribución (…)”.
Que, por su parte, “(….) los artículos 46, 47, 53, 54, 57, 60, 62 y 64 de la Ley de Ejercicio de la Odontología establecen los supuestos en los cuales resulta aplicable la medida privativa de libertad (arresto), bien sea directamente o mediante la conversión en multa (…)”.
Que, en esa medida, “(…) [l]os artículos 44, 45, 46, 47, 53, 54, 57, 60, 62 y 64 de la Ley de Ejercicio de la Odontología violentan el derecho a la libertad personal y al debido proceso, previstos en los artículos 44 y 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, al consagrar como sanción administrativa una medida privativa de libertad, que puede ser impuesta a los odontólogos, odontólogas, dentistas o cirujanos dentistas, las personas autorizadas para ejercer legítimamente la odontología, los mecánicos dentales, higienistas dentales y asistentes dentales (…)”.
Que “(….) vulneran los derechos a la libertad personal y al debido proceso al facultar a una autoridad administrativa para dictar medidas privativas de libertad, de manera directa o mediante conversión del arresto, en absoluta contradicción con el principio de reserva judicial de las medidas restrictivas y del principio del juez natural (…)”.
Que “(…) es así como el artículo 44.1 Constitucional, prevé dos supuestos en los cuales la libertad personal puede ser, excepcionalmente, restringida, a saber: [i] en virtud de orden judicial, la cual debe provenir de un tribunal competente, en reguardo de las debidas garantías para la integridad personal y el debido proceso [y] [ii] En caso de ser sorprendida la persona en situación de flagrancia, es decir, en situación de estar cometiendo o a poco de haber cometido un delito que merezca pena corporal. Tal detención puede ser practicada incluso por los particulares (…)”.
Que, de este modo, “(…) en materia de libertad personal, la única autoridad que puede ordenar legítimamente su privación son los órganos jurisdiccionales. La excepción a esta reserva judicial es que la detención sea practicada mientras la persona sea sorprendida in fraganti cometiendo un delito que merezca pena coercitiva de libertad (…)” y, en este último caso, “(…) el detenido o detenida debe ser presentado ante el Juez de Primera Instancia en Funciones de Control dentro de las 48 horas siguientes a la efectiva aprehensión (…)”.
Que “(…) la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela es categórica al circunscribir los asuntos relacionados con las restricciones del derecho a la libertad personal, al conocimiento de los órganos jurisdiccionales previamente establecidos por la ley (…)” y, en ningún caso, de órganos administrativos en ejercicio de su potestad sancionatoria, lo que se enmarca dentro del contenido del derecho al juez natural previsto en el artículo 49.4 de la Carta Fundamental.
Con fundamento en los razonamientos expuestos, la Defensoría del Pueblo pidió que fuera declarada la inconstitucionalidad de las normas impugnadas, luego de la correspondiente sustanciación del proceso. Asimismo, como medida cautelar, solicitó que se acordara la suspensión de efectos de las disposiciones normativas objeto de la presente demanda, hasta tanto sea resuelta de manera definitiva esta causa.
En relación con la petición cautelar, señaló que la exigencia de presunción de buen derecho se deriva de la franca contradicción que existe entre las normas constitucionales cuya infracción se adujo (derecho a la libertad personal y garantía del juez natural) y el contenido de las disposiciones impugnadas.
Asimismo, sostuvo que el periculum in mora se encuentra también satisfecho como requisito de procedencia de la tutela provisional incoada, “(…) habida cuenta de la posibilidad cierta de que la autoridad administrativa responsable de aplicar la sanción de arresto proporcional o convierta (sic) la multa en arresto, esté aplicando la medida en mención generándose así violaciones constitucionales cuyos efectos no podrían ser reparados íntegramente con la sentencia definitiva (…)”.
II
DE LAS NORMAS IMPUGNADAS
Los artículos cuya nulidad se pretende a través del ejercicio de la presente acción están contenidos en la Ley de Ejercicio de la Odontología, publicada en la Gaceta Oficial Nº 29.288 del 10 de agosto de 1970 y son del tenor siguiente:
“CAPITULO VI
De las sanciones
SECCIÓN PRIMERA
Disposiciones Generales
[...]
Artículo 44: Las sanciones administrativas son:
a) Amonestación privada.
b) Amonestación pública ante el Colegio.
c) Multa.
d) Arresto por conversión de multa.
e) Suspensión del ejercicio profesional por el tiempo que se establece en esta Ley.
La amonestación privada, la amonestación pública y la suspensión, tiene el carácter de disciplinaria cuando son aplicadas por el Tribunal Disciplinario de los Colegios.
Parágrafo único: De las decisiones del Tribunal Disciplinario de los Colegios Regionales podrá apelarse por ante el Tribunal Disciplinario Nacional y de las de éste por ante la Junta Directiva Nacional.
Artículo 45: Las infracciones a esta Ley y a su Reglamento serán sancionadas, por el Ministro de Sanidad y Asistencia Social o por los funcionarios a quienes autorizare expresamente.
De las decisiones de estos funcionarios podrá apelarse por ante el propio Ministro y de las de éste por ante la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, dentro de los tres (3) días siguientes a la decisión y la Corte resolverá breve y sumariamente.
Artículo 46: Firme la decisión si la pena fuere de multa, será convertida en arresto si no es satisfecha oportunamente conforme a los términos de la correspondiente resolución.
Artículo 47: Las sanciones administrativas que se establecen en esta Ley, pueden ser aplicadas a las personas jurídicas; pero en el caso de conversión de multa en arresto, esta última pena se aplicará a las personas naturales que aparezcan responsables de la infracción, por haber intervenido en el hecho sancionado, o cuando por virtud de sus funciones estuvieren en capacidad de impedirlo.
[...]
SECCIÓN SEGUNDA
De las sanciones administrativas
Artículo 53: La omisión de la declaración que deben hacer las personas autorizadas para ejercer legalmente la odontología y que a la vez tengan el Título de Farmacéutico o Auxiliar de Farmacia, conforme al artículo 5 de esta Ley, serán sancionados con multa de quinientos (500) a mil (1.000) bolívares, o arresto proporcional, sin perjuicio de la sanción disciplinaria que pueda aplicar el Tribunal Disciplinario del Colegio.
Artículo 54: La infracción de los Reglamentos de la presente Ley en el caso del artículo 8 de la misma, será sancionada con multa de quinientos (500) a mil (1.000) bolívares, o arresto proporcional.
[...]
Artículo 57: Los auxiliares del odontólogo que violaren la prohibición establecida en el artículo 14 de esta Ley, serán sancionados con multa de un mil (1.000) a tres mil (3.000) bolívares, o arresto proporcional; y los mecánicos dentales que incurrieren en violación de la correspondiente prohibición establecida en el artículo 15 de la misma, serán sancionados con multa de un mil (1.000) a tres mil (3.000) bolívares, o arresto proporcional sin perjuicio de la aplicación de las disposiciones del Código Penal, si mediare denuncia del Colegio de Odontólogos.
[...]
Artículo 60: Cualquier otra infracción a la Ley o su Reglamento, que no constituya delito o falta expresamente penados en el Código Penal u otras leyes, serán sancionadas administrativamente por la autoridad competente con multa de mil (1.000) a tres mil (3.000) bolívares, o arresto proporcional, salvo que tales infracciones sólo ameriten sanción disciplinaria que impondrá el Colegio de Odontólogos.
SECCIÓN TERCERA
De las sanciones penales
[...]
Artículo 62: El ejercicio ilegal de la odontología se castigará con multa de un mil (1.000) a tres mil (3.000) bolívares, o arresto proporcional.
Las autoridades competentes procederán a decomisar con destino al Fisco Nacional, los aparatos e instrumentos en el consultorio o lugar cualquiera donde la persona incurra en la infracción prevista en este artículo. Si el infractor es un profesional autorizado según el artículo 4 de la presente Ley, será además suspendido del ejercicio de la odontología por el término de seis a doce meses, tiempo durante el cual quedará de hecho excluido del Colegio de Odontólogos de Venezuela.
[...]
Artículo 64: Quienes expidan, suscriban o contribuyan a la expedición de certificados o credenciales que posibiliten el ejercicio ilegal de la odontología a personas que no hubieren cumplido con los requisitos legales para ello, serán castigados con multa de un mil (1.000) a tres mil (3.000) bolívares, o arresto proporcional” (Subrayados de esta Sala).
III
OPINIÓN DE LA ASAMBLEA NACIONAL
El 3 de julio de 2012, los representantes legales de la Asamblea Nacional presentaron escrito de consideraciones sobre el recurso de nulidad de autos, en el que solicitaron que se declarase con lugar el mismo, con fundamento en los argumentos siguientes:
Que “(…) de los preceptos denunciados de la Ley de Ejercicio de la Odontología se refleja que las mismas establecen sanciones administrativas y arresto, facultando expresamente al Ministro competente en el área de la Salud para imponer las referidas sanciones administrativas, incluidas las medidas privativas de libertad e incluso lo faculta para delegar en otro funcionario tal atribución, lo cual implica que tales artículos pueden incurrir en violación al derecho a la libertad personal y a la exigencia del artículo 44 numeral 1 de la Constitución, el cual expresamente establece que sólo por orden judicial pueden dictarse medidas privativas de libertad , con la única excepción de que el sujeto sea sorprendido in fraganti (…)”. A tal efecto, citó la sentencia número 845/2010, caso: Código de Policía del Estado Monagas, la cual, además, estableció que “(…) la conversión de multas en arrestos son inconstitucionales, por cuanto aunque las autoridades administrativas pueden imponer multas previstas en la ley, la inconstitucionalidad deviene en la imposibilidad de habilitarse a un órgano administrativo a convertir una multa en arresto, es decir, según la cual quien no pudiera satisfacer una multa o una caución tendrá derecho a que se le conmute en arresto (…)”
Que, en atención a las sentencias dictadas por esta Sala números 130/2006 y 1744/2007, “(…) se evidencia que en el caso de los artículos 44, 45, 46, 47, 53, 54, 57, 60, 62 y 64 de la Ley de Ejercicio de la Odontología, ley sancionada y promulgada con anterioridad a la Constitución vigente, existe una inconstitucionalidad que recae sobre la parte que faculta expresamente al Ministro o Ministra competente en el área de la salud para imponer las medidas privativas de libertad y la que faculta a [éste] para delegar en otro funcionario o funcionaria tal atribución, siendo que tal posibilidad está proscrita por el texto del artículo 44 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela por ser contraria al derecho a la libertad personal y al debido proceso, [previsto] en el artículo 49 numeral 6 eiusdem; [según el cual] el delito debe estar establecido por la ley (nullum crimen sine lege); que la ley establezca la pena y que se corresponda al delito cometido (nulla poena sine lege) y que la comprobación del hecho punible y la ulterior imposición de la pena deben canalizarse a través de un procedimiento legalmente regulado y materializarse en un acto final constituido por la sentencia, [finalmente] que la ejecución de la pena se sujete a una ley que regule la materia (…)”.
Finalmente, en atención a los fundamentos precedentemente expuestos, se “(…) observa la inconstitucionalidad de los artículos 44, 46, 47, 53, 54, 57, 60, 62 y 64 de la Ley de Ejercicio de la odontología en los siguientes términos (1) letra d) del artículo 44, (2) artículo 46, en lo que refiere a la posibilidad de conversión de multa en arresto, (3) artículo 47, en cuanto faculta a imponer la pena de arresto a los representantes de personas jurídicas sancionadas en el marco de dicha ley, (4) artículo 53, en lo que respecta a la sanción de ‘arresto proporcional’, (5) artículo 54, en lo que respecta a la sanción de ‘arresto proporcional’, (6) artículo 57, en lo que respecta a la sanción de ‘arresto proporcional’, (7) artículo 60, en lo que respecta a la sanción de ‘arresto proporcional’, (8) artículo 62, en lo que respecta a la sanción de ‘arresto proporcional’, (9) artículo 64, en lo que respecta a la sanción de ‘arresto proporcional’ (…)”.
IV
OPINIÓN DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
El 11 de julio de 2012, el representante legal de la Procuraduría General de la República presentó escrito de consideraciones sobre el recurso de nulidad de autos, en el que solicitó que se declarase con lugar el mismo, con fundamento en los argumentos siguientes:
Que “(…) el derecho a la libertad personal se erige en el ordenamiento jurídico venezolano como un derecho indispensable para el desenvolvimiento pleno de la persona , siendo el mismo un presupuesto para los demás derechos fundamentales, sin embargo, como todo derecho fundamental, el mismo no es de carácter absoluto, ya que en el caso de [Venezuela] únicamente en dos supuestos, de acuerdo a la Constitución nacional puede ser restringido tal derecho, a saber por autorización judicial y en el caso de flagrancia, fuera de estos casos no puede ser restringido; [por ello], cuando la Ley de Ejercicio de la Odontología prevé en su articulado la medida privativa de libertad, está violando flagrantemente el citado derecho a la libertad personal (…)”.
Que “(…) en el caso bajo estudio, en principio, la medida de arresto está enmarcada dentro de lo que es la potestad sancionatoria de la Administración Pública y ,está a su vez, en un marco aún más general dentro de lo que es el ejercicio del ius puniendi por parte del Estado frente a la inobservancia de los particulares en el cumplimiento de obligaciones que le han sido impuestas por ley, a fin de contribuir con las cargas públicas y las necesidades de la colectividad (…)”.
Que “(…) la medida de arresto se caracteriza por ser impuesta por lapsos breves y que se encuentra dirigida a sancionar la comisión de un hecho ilícito cometido por una persona mediante la orden de una autoridad judicial. Tal medida se inscribe dentro de lo que es la potestad sancionatoria de la Administración Pública, reconocida dentro del Ius Puniendi del Estado, que originariamente se manifestaba en la existencia del establecimiento de penas por parte del mismo, luego, ya con la disección que se hace del ámbito penal respecto del administrativo, se comienza a hablar de delitos y faltas por un lado y de sanciones por el otro, tal como lo recoge la Constitución de 1999 (…)”.
Que “(…) la doctrina patria ha sido categórica al pronunciarse de manera negativa con respecto a las prácticas que abogan por la conversión de las sanciones pecuniarias en penas privativas de libertad, así como también ante cualquier intento por parte de la Administración Pública de imponer por vía directa o indirecta sanciones privativas de libertad (…)”.
Que “(…) en el marco actual del constitucionalismo, estas medidas administrativas de arresto previstas en leyes ordinarias que viene a desconocer derechos fundamentales conocidos de manera expresa en el Texto Constitucional, no tienen ninguna cabida, de manera que cuando el parlamento sanciona una Ley en la cual esté recogida la violación a un derecho fundamental, la misma estará viciada de inconstitucionalidad (…)”.
Que “(…) de la ley impugnada en el presente caso, se evidencia claramente como (sic), en primer término, aparece prevista la medida de arresto dentro de las posibles sanciones administrativas a ser aplicadas por el Ministerio del ramo, esto es el Ministro del Poder Popular para la Salud, a los profesionales de la odontología (…)”.
Que “(…) se observa con relación a la medida de arresto consagrada en el artículo 44 de la Ley de Ejercicio de la Odontología, que la misma contraviene lo dispuesto en el Texto Fundamental e incurre específicamente en la violación de lo dispuesto en el artículo 44 de la Constitución Nacional al desconocer que solo las autoridades judiciales pueden acordar cualquier medida que restrinja la libertad personal, toda vez que faculta al Ministro del área para dictar medidas privativas de libertad contra odontólogos, mecánicos dentales, higienistas dentales y asistentes dentales (…)”.
Por otra parte, en cuanto a la vulneración del derecho al debido proceso y a la garantía de ser juzgado por el juez natural, “…señaló que el debido proceso constituye un elemento fundamental del sistema de protección de los Derechos Humanos, toda vez que funciona como un importante muro de contención frente a la arbitrariedad y el abuso en el cual podrían incurrir los agentes del Estado. Igualmente, señalaron que la garantía del juez natural que establece la Constitución de 1999, se inscribe dentro de la garantía del derecho al debido proceso [, el cual] incorpora una serie de derechos…”.
Que “(…) el derecho constitucional [al debido proceso] se encuentra vulnerado debido a que no podría ser una autoridad administrativa la competente para restringir a los ciudadanos el derecho a la libertad personal, pues la Constitución Nacional ha sido explícita al someter dicha restricción únicamente a los órganos jurisdiccionales (…)”.
Que, en cuanto a la garantía del juez natural, esta Sala Constitucional ha establecido que“(…) constituye un derecho de las personas naturales o jurídicas, en el sentido de que el juez sea aquel al que corresponda su conocimiento según las normas vigentes con anterioridad, principio que lleva implícito la imparcialidad del juez y su idoneidad en el desarrollo de la actividad jurisdiccional, [siendo que, en el presente caso] se estima que la garantía del juez natural se encuentra vulnerada al someter a una autoridad distinta a los órganos jurisdiccionales el establecimiento de medidas de arresto, lesionando, en este sentido, el derecho constitucional a la libertad personal (…)”.
V
OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO
El 7 de abril de 2016, la representante de la Fiscalía General de la República presentó escrito de opinión sobre el recurso de nulidad de autos, en el que solicitó que se declarase con lugar el mismo, con fundamento en los argumentos siguientes:
Que “(…) las normas impugnadas prevén la posibilidad de que una autoridad administrativa, esto es el Ministro competente en la materia o el funcionario que éste autorice, imponga una pena privativa de la libertad, específicamente la sanción de arresto, a los infractores de los preceptos de la Ley de Ejercicio de la Odontología (…)”.
Que, de conformidad con el cardinal 1 del artículo 44 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, “(…) la libertad se constituye en la regla general, de manera que no procede la privación de libertad en los supuestos excepcionales expresamente previstos en la Ley que serán apreciados por el juez en cada caso, por lo que su procedencia implica como requisito ineludible la existencia de una orden judicial previa, como garantía inherente al mencionado derecho fundamental (…)”. Citó como apoyo a su argumento la sentencia de esta Sala N° 972 de 9 de mayo de 2006, para destacar que “(…) no cabe duda respecto a la obligatoria existencia de una orden judicial previa cuando se pretende privar de libertad a un individuo, salvo el caso de la detención in fraganti, expresamente permitida por el texto Constitucional, con las limitaciones allí previstas (…)”.
Que las normas impugnadas son inconstitucionales al habilitar a una autoridad administrativa, como lo es el Ministro con competencia en Sanidad, para imponer una medida de arresto, por violación de la libertad personal y del derecho a ser juzgado por el juez natural.
VI
MOTIVACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a la Sala la decisión de fondo en el juicio de nulidad que, por razones de inconstitucionalidad, se planteó en contra de los artículos 44, 45, 46, 47, 53, 54, 57, 60, 62 y 64 de la Ley de Ejercicio de la Odontología, publicada en la Gaceta Oficial de Venezuela N° 29.288 del 10 de agosto de 1970, preceptos que estipulan la conversión de multa en arresto dentro del régimen administrativo sancionatorio a los sujetos regidos por dicho cuerpo normativo.
Para justificar la nulidad parcial de la norma recurrida, la Defensoría del Pueblo denunció, en primer lugar, la violación del derecho a la libertad personal, específicamente, al principio de reserva judicial en materia de privación de libertad que recogió el artículo 44, cardinal 1, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por parte del artículo 44, letra d de la Ley de Ejercicio de la Odontología, el cual establece como sanciones administrativas la amonestación privada o pública, multa o arresto proporcional y la conversión de multa en arresto, artículo 45 ejusdem, el cual otorga facultad al Ministro de Sanidad y Asistencia Social (hoy Ministro del Poder Popular para la Salud) para imponer las referidas sanciones administrativas, incluidas la medidas privativas de libertad, e incluso le faculta para delegar en otro funcionario o funcionaria tal atribución y los artículos 46, 47, 53, 54, 57, 60, 62 y 64 de la referida Ley que establecen los supuestos en los cuales resulta aplicable la medida privativa de libertad (arresto), en caso de conversión de la multa.
En segundo lugar, la Defensoría del Pueblo denunció la violación de la garantía de ser juzgado por el juez natural, prevista en el cardinal 4 del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por la prohibición de que órganos administrativos en ejercicio de su potestad sancionatoria puedan decretar medidas restrictivas de la libertad, por estar expresamente reservadas a los órganos jurisdiccionales.
Dentro de este marco, los representantes de la Asamblea Nacional, de la Procuraduría General de la República y de la Fiscalía General de la República manifestaron estar de acuerdo con tales argumentos y solicitaron la declaración de inconstitucionalidad de las referidas normas.
Así las cosas, a juicio de esta Sala, el quid del presente asunto es precisar si las normas impugnadas de la Ley del Ejercicio de la Odontología, que prevén como sanción administrativa la conversión de la multa en arresto, violan el derecho a la libertad personal y a la exigencia irrestricta del artículo 44, cardinal 1, de la Carta Magna, que establece que sólo por orden judicial pueden dictarse medidas privativas de libertad, salvo la única excepción de que el sujeto sea sorprendido in fraganti; y el derecho a ser juzgado por el juez natural consagrado en el artículo 49, cardinal 4 constitucional, al ser impuestas penas corporales por autoridades administrativas, cuando es materia exclusiva del Poder Judicial.
Al respecto, observa la Sala:
La doctrina le atribuye al caso de Thomas Bonhan, resuelto en el Reino Unido en 1610 por el Tribunal de Agravios Civiles (Common Pleas), presidido por Sir Edward Coke, los orígenes del control jurisdiccional de la Constitución. La disputa se presentó cuando el médico Thomas Bonhan, graduado en la Universidad de Cambridge, fue emplazado por el Real Colegio de Médicos de Londres a revalidar su título bajo apercibimiento de prohibición de ejercicio de la profesión, multa y arresto. Ante la negativa de Thomas Bonhan de presentarse ante el Colegio de Médicos (controlado por miembros egresados de la Universidad de Oxford, rivales académicos de la época), fue sometido a arresto, ocasionando que éste presentara una demanda por detención ilegal, bajo el alegato de extralimitación en la potestad sancionatoria de esa corporación, criterio que fue acogido por el juez y de allí surgió la tesis de la prevalencia de la supremacía de los derechos humanos sobre el derecho interno. Fue precisamente ese precedente al que se le vincula el inicio del control constitucional.
Paradójicamente, varios siglos después la discusión todavía se sigue dando, pero esta vez en el plano de lo que la doctrina especializada denomina el derecho administrativo sancionador, en la que se destaca la obra de Alejandro Nieto, donde con meridiana claridad señala que, “admitida e indiscutida la existencia de la potestad sancionadora de la Administración, lo verdaderamente importante es fijar con precisión los límites de su ejercicio”, aludiendo con ello a lo que ha impuesto el Tribunal Constitucional Español en su sentencia 77/1983 de 3 de octubre, que establece como uno de los 4 límites “b) la interdicción de las penas privativas de libertad, a las que puede llegarse de modo directo o indirecto a partir de las infracciones sancionadas” (Alejandro Nieto; Derecho Administrativo Sancionador; 2da Edición; 1994; pág 84).
Lo trascendental de la discusión anterior es que los límites de la potestad sancionadora de la Administración Pública deriva del propio texto fundamental.
En ese contexto, ya esta Sala ha tenido ocasión de expresar su interpretación del artículo 44, cardinal 1, de la Constitución, entre otras, en sus sentencias N° 130 del 1 de febrero de 2006 (caso: Gertrud Frías Penso y otro), N° 1353 del 27 de junio de 2007 (caso: Inspectoría del Trabajo del Municipio Libertador), N° 940 del 21 de mayo de 2007 (caso: Asdrúbal Celestino Sevilla) y N° 2443 del 20 de diciembre de 2007 (caso:Inés Irene Torrado) y, especialmente, en su decisión N° 1744 del 9 de agosto de 2007 (caso: Germán José Mundaraín Hernández), mediante la cual se anularon varios preceptos del Código de Policía del Estado Lara por las mismas razones de inconstitucionalidad que aquí se delataron (ratificada posteriormente en sentencia N° 845 de 11 de agosto de 2010, caso: Código de Policía del Estado Monagas). En esa última oportunidad, la Sala realizó las siguientes consideraciones, que aquí se reiteran:
“(…) Ahora bien, resulta oportuno destacar que en sentencias números 1.372/2003, del 29 de mayo, y 130/2006, del 1 de febrero, esta Sala sostuvo, sin pretender menospreciar el resto de los derechos, que la libertad personal destaca, desde el origen mismo del Estado moderno, en el conjunto de los derechos fundamentales. No es casual -se destacó- que haya sido la libertad personal una de las primeras manifestaciones de derechos particulares que se conoció en la evolución histórica de los derechos humanos.
Así, en líneas generales, la libertad es un valor superior del ordenamiento jurídico, consagrado en el artículo 2 de la Constitución de la República de Venezuela, pero también constituye un derecho fundamental que funge como presupuesto de otras libertades y derechos fundamentales, el cual hace a los hombres sencillamente hombres. De allí que se pueda afirmar, que tal derecho, el cual se encuentra estrechamente vinculado a la dignidad humana, ostenta un papel medular en el edificio constitucional venezolano, siendo que el mismo corresponde por igual a venezolanos y extranjeros.
Ahora bien, una de las derivaciones más relevantes de la libertad, es el derecho a la libertad personal -o libertad ambulatoria- contenido en el artículo 44 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual ha sido consagrado y desarrollado como un derecho humano y fundamental inherente a la persona humana.
(…)
Ahora bien, es menester resaltar que si bien el derecho fundamental a la libertad personal es la regla general, no es menos cierto que el propio texto constitucional permite que el mismo pueda verse restringido en ciertos supuestos excepcionales, como lo son los establecidos -taxativamente- en el numeral 1 del artículo 44 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Dicha norma establece:
ˈArtículo 44. La libertad personal es inviolable, en consecuencia:
1. Ninguna persona puede ser arrestada o detenida sino en virtud de una orden judicial, a menos que sea sorprendida in fraganti. En este caso será llevada ante una autoridad judicial en un tiempo no mayor de cuarenta y ocho horas a partir del momento de la detención. Será juzgada en libertad, excepto por las razones determinadas por la ley y apreciadas por el juez o jueza en cada caso (…)ˈ
(Subrayado del presente fallo).
Esta Sala reitera (ver sentencia n.° 130/2006, del 1 de febrero), que del texto de ese primer numeral se pueden distinguir varios aspectos, todos relevantes en cuanto al referido derecho a la libertad:
ˈ...1.- La libertad es la regla. Incluso las personas que sean juzgadas por la comisión de delitos o faltas deben, en principio, serlo en libertad.
2.- Sólo se permiten arrestos o detenciones si existe orden judicial, salvo que sea la persona sorprendida in franganti.
3.- En caso de flagrancia, sí se permite detención sin orden judicial, pero sólo temporal, para que en un plazo breve (48 horas) se conduzca a la persona ante la autoridad judicial…ˈ.
Dicha disposición normativa establece una obligación en salvaguarda del derecho: la de intervención de los jueces para privar de libertad a una persona. De hecho, la garantía del juez natural presupone la existencia de un juez. El Poder Judicial se entiende, al menos así ha sido el resultado de la evolución de las instituciones públicas, como el garante de los derechos, protegiéndolos del aparato administrativo del Estado, al cual se le reservan otras tareas (sentencia n.° 130/2006, del 1 de febrero).
Debe resaltarse que tal orden judicial constituye una garantía ineludible a los efectos de la salvaguarda del mencionado derecho fundamental. El fundamento de ello estriba, como bien lo alega la parte recurrente, en que a través de la privación de libertad, sea como pena o como medida cautelar, el Estado interviene del modo más lesivo en la esfera de derechos de la persona, razón por la cual, la Constitución ha preferido que tales limitaciones a la libertad estén sometidas al control de una autoridad revestida de suficientes garantías de independencia e imparcialidad (Juez), siguiendo un procedimiento legal que otorgue reales posibilidades de defensa (procedimiento penal).
La manifestación más importante de las mencionadas excepciones consagradas en el numeral 1 del artículo 44 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, se ve materializada fundamentalmente, dentro del proceso penal, en el instituto de la privación judicial preventiva de libertad -o prisión provisional- regulada en el artículo 250 de la ley adjetiva penal, siendo ésta la provisión cautelar más extrema a que hace referencia la legislación adjetiva penal, tanto a nivel internacional, en los distintos pactos sobre derechos humanos que regulan la materia, como a nivel interno, siendo este el caso del Código Orgánico Procesal Penal (sentencia n.° 2.426/2001, del 27 de noviembre, de esta Sala), de allí que resulte válido afirmar que la institución de la privación judicial preventiva de libertad, denota la existencia de una tensión entre el derecho a la libertad personal y la necesidad irrenunciable de una persecución penal efectiva.
(…)
Ahora bien, con base en tales funciones, los órganos policiales tienen la potestad de practicar la aprehensión in fraganti de quienes incurran en la comisión de un delito, y ponerlos a disposición del Ministerio Público. Los jueces, así, juzgan a quienes son aprehendidos por la Policía y llevados ante el Ministerio Público. De igual forma, los órganos de policía tienen la potestad de ejecutar las detenciones preventivas ordenadas por los jueces de la República (…)” (Subrayado original del fallo).
En el fallo transcrito supra, la Sala concluyó que “(…) a los cuerpos policiales del Estado Lara (y los de cualquier entidad federal o municipio; ni siquiera a través de sus Gobernadores o Alcaldes) les está vedado aplicar la medida de arresto como sanción definitiva. Debe aclararse que sólo podrán hacerlo en los casos en que se haya cometido un hecho punible, sea a través de la aprehensión en flagrancia o cuando medie una orden judicial. En esos casos, tal como se señaló supra, su tarea se limita a conducir a la persona aprehendida ante el Ministerio Público (aprehensión en flagrancia) o ante el juez (orden judicial). Son órganos del sistema de justicia; nunca -como se pretende en el caso del Código impugnado- la justicia misma (…)”.
En este orden de ideas, resulta oportuno acotar que la privación de libertad implica que la persona afectada se ve obligada a permanecer en un lugar determinado e implica, asimismo, un aislamiento de quien la sufre; en consecuencia, tal limitación debe ser impuesta con carácter coactivo mediante una previa orden judicial.
Esta privación de libertad para ser válida, según la sentencia de esta Sala Nº 380 del 7 de marzo de 2007, requiere una serie de elementos como son: “(…) la necesaria consagración previa de la infracción que se le imputa, la condenatoria que efectúe el juez competente para dilucidar la privación de libertad, la existencia de un proceso judicial, el cumplimiento de los derechos a la tutela judicial efectiva en el marco del procedimiento judicial, el respeto de los derechos del imputado, entre los cuales debe incluirse el derecho al acceso al expediente, a la promoción y evacuación de pruebas, el derecho a oposición en el marco del procedimiento, a solicitar medidas cautelares, a la defensa, a la notificación de los cargos que se le imputan, a la posibilidad de ejercer los diversos medios de impugnación que establezca el ordenamiento jurídico, así como los demás contemplados en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y la legislación especial que tipifique la conducta delictiva (…)”.
Por otra parte, esta Sala en su citada sentencia N° 1744/07 en relación con normas de igual sentido cuya inconstitucionalidad hoy se discute, afirmó que el artículo 49, cardinal 6, de la Constitución recogió la garantía formal del derecho al debido proceso según el cual nadie puede ser sancionado “(…) por actos u omisiones que no fueren previstos como delitos, faltas o infracciones en leyes preexistentes (…)”, en atención a lo cual, se estableció:
“(…) Partiendo de lo anterior, se aprecia que de esta primera garantía se desprenden a su vez otras cuatro garantías estructurales. En tal sentido, se habla en primer lugar de una GARANTÍA CRIMINAL, la cual implica que el delito esté previamente establecido por la ley (nullum crimen sine lege); de una GARANTÍA PENAL, por la cual debe necesariamente ser la ley la que establezca la pena que corresponda al delito cometido (nulla poena sine lege); de una GARANTÍA JURISDICCIONAL, en virtud de la cual la comprobación del hecho punible y la ulterior imposición de la pena deben canalizarse a través de un procedimiento legalmente regulado, y materializarse en un acto final constituido por la sentencia; y por último, de una GARANTÍA DE EJECUCIÓN, por la que la ejecución de la pena debe sujetarse a una ley que regule la materia (…)”.
Esa garantía formal se aplica, según dispone el propio artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en el ejercicio de cualquiera de las manifestaciones del ius puniendi del Estado, esto es, tanto en el marco del Derecho Penal como del Derecho Administrativo Sancionador. En consecuencia, “no puede haber delito ni pena sin ley formal preexistente y no puede haber ilícito administrativo ni sanción administrativa sin ley formal preexistente”.
Ahora bien, en el marco del Derecho Penal, esa garantía del principio de legalidad adquiere una exigencia adicional: la de que el delito y la pena se preceptúen en una ley nacional. Ello por exigencia del artículo 156, cardinal 32 del Texto Fundamental, según el cual es de la reserva legal nacional la legislación penal; supuesto éste en el cual difiere del Derecho Administrativo Sancionador, en el que la reserva legal puede quedar satisfecha, incluso, a través de regulaciones del legislador estadal o municipal, pues se trata de una materia de reserva legal pero no de la reserva nacional. Como afirmó la Sala en su sentencia N° 1744/07, “(…) [a]sí, en esta segunda manifestación del ius puniendi, la creación de infracciones y sanciones administrativas -por ejemplo, las multas-, también debe realizarse única y exclusivamente a través de una ley, pudiendo ser ésta de naturaleza estadal (como un Código de Policía), a diferencia de lo que ocurre en el campo del Derecho penal, en el que siempre debe ser una ley nacional (…)”.No obstante, aun cuando de acuerdo a lo establecido en las disposiciones objeto de impugnación existe la posibilidad de imponer una medida de arresto y que si bien es cierto se encuentra prevista en una ley nacional, sin embargo, no se puede verificar el cumplimiento de las garantías procesales establecidas en el ordenamiento jurídico para proceder a la restricción de la libertad personal.
Por otra parte, se aprecia que en el presente caso resultó vulnerado el derecho al juez natural, conforme a lo establecido en el artículo 44.1 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en virtud de que la conversión de la multa en arresto comporta la restricción a la libertad, sin que la restricción sea ordenada judicialmente sino por un funcionario administrativo que no resulta competente para ordenar medidas restrictivas de libertad, ya que éstas se encuentran reservadas al Poder Judicial.
Al respecto, esta Sala ha establecido de manera reiterada que el derecho al juez natural debe concebirse como una de las garantías básicas del derecho al debido proceso establecido en el artículo 49 de laConstitución de la República Bolivariana de Venezuela. Así, en sentencia Nº 520 del 7 de junio de 2000, estableció:“(…) El derecho al juez natural consiste, básicamente, en la necesidad de que el proceso sea decidido por el juez ordinario predeterminado en la ley. Esto es, aquél al que le corresponde el conocimiento según las normas vigentes con anterioridad. Esto supone, en primer lugar, que el órgano judicial haya sido creado previamente por la norma jurídica; en segundo lugar, que ésta lo haya investido de autoridad con anterioridad al hecho motivador de la actuación y proceso judicial; en tercer lugar, que su régimen orgánico y procesal no permita calificarlo de órgano especial o excepcional para el caso; y, en cuarto lugar, que la composición del órgano jurisdiccional sea determinado en la Ley, siguiéndose en cada caso concreto el procedimiento legalmente establecido para la designación de sus miembros, vale decir, que el Tribunal esté correctamente constituido. En síntesis, la garantía del juez natural puede expresarse diciendo que es la garantía de que la causa sea resuelta por el juez competente o por quien funcionalmente haga sus veces (…)”.
Como corolario de lo anterior, a juicio de esta Sala, la conversión de multas en arrestos es inconstitucional, porque si bien es cierto que las autoridades administrativas pueden imponer multas -siempre y cuando cuenten con cobertura legal, sea nacional, estadal o municipal-, no puede habilitarse a un órgano administrativo para la conversión de multa en arresto, todo ello sin que la Sala deje de reparar en la curiosa fórmula según la cual quien no pudiera satisfacer una multa tendrá derecho a que se le conmute en arresto (ver sentencia N.° 130 del 1° de febrero de 2006, caso: Gertrud Frías Penso y otro); curioso -y reprochable- derecho que consistiría en la admisión de un desmejoramiento individual, como se expuso en la sentencia de esta Sala N° 1744 del 9 de agosto de 2007 (caso: Germán José Mundaraín Hernández). Así se declara.
Con base en las consideraciones que anteceden, esta Sala verifica que los artículos 44, letra d, 47, 53, 54, 57 y 60 de la Ley del Ejercicio de la Odontología tipifican conductas que constituyen infracciones administrativas, cuya consumación por parte de los ciudadanos acarrea como consecuencia jurídica, alternativamente, la imposición de penas de multa o de penas privativas de la libertad (arresto proporcional), supuestos en los cuales existe una inconstitucionalidad que recae sobre la parte o proposición que obliga a los órganos administrativos a la aplicación de una pena de arresto proporcional a los infractores, posibilidad que está proscrita por violatoria del derecho a la libertad personal y a ser juzgado por el juez natural, conforme lo disponen los artículos 44 y 49 de la Carta Magna. En consecuencia, se declara la nulidad parcial de dichos preceptos, específicamente la parte que se refiere a la imposición de medidas privativas de libertad, y se mantiene la validez de las sanciones administrativas que esas normas preceptúan. Así se decide.
Igualmente, esta Sala declara la nulidad total del artículo 46 de la Ley del Ejercicio de la Odontología, que atribuye como consecuencia de la firmeza e impago de la multa impuesta por infracción de la ley, la conversión en arresto proporcional, por los mismos argumentos expuestos en el parágrafo anterior, es decir, por violación del derecho a la libertad personal y a ser juzgado por el juez natural, conforme lo disponen los artículos 44 y 49 de la Carta Magna. Así también se decide.
Ahora bien, respecto de la pretendida nulidad de los artículos 62 y 64 de la Ley del Ejercicio de la Odontología, que regulan el delito de ejercicio ilegal de la profesión de odontólogo y la expedición ilegal de certificados o credenciales, las argumentaciones anteriores no son trasladables, toda vez que ambos artículos, al estar incluidos en la Sección Tercera, que regula las “Sanciones Penales”, no pueden catalogarse como sanciones administrativas ni pueden ser impuestas por autoridades administrativas, sino únicamente por jueces, bajo la legislación penal, en específico aplicando para la conversión de la multa en arresto lo que establece el Título IV del Código Penal sobre la conversión de las penas (artículo 50). De allí que, a juicio de esta Sala, los artículos 62 y 64 de la Ley del Ejercicio de la Odontología no son inconstitucionales, pues están en una ley nacional, no remiten para aplicación a una autoridad administrativa, regula tipos penales y están expresamente establecidos. Así se declara.
Por tanto, esta Sala, coherente con su propia doctrina, declara la nulidad parcial de los artículos 44, letra d, 47, 53, 54, 57 y 60 de la Ley de Ejercicio de la Odontología, por ser violatorias del derecho a la libertad personal y a ser juzgado por el juez natural previstas en los artículos 44 y 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, motivo por el cual las normas quedarán redactadas, previa supresión de la disposición anulada, de la siguiente manera:
“Artículo 44: Las sanciones administrativas son:
a) Amonestación privada.
b) Amonestación pública ante el Colegio.
c) Multa.
d) Suspensión del ejercicio profesional por el tiempo que se establece en esta Ley.
La amonestación privada, la amonestación pública y la suspensión, tiene el carácter de disciplinaria cuando son aplicadas por el Tribunal Disciplinario de los Colegios.
Parágrafo único: De las decisiones del Tribunal Disciplinario de los Colegios Regionales podrá apelarse por ante el Tribunal Disciplinario Nacional y de las de éste por ante la Junta Directiva Nacional.
Artículo 45: Las infracciones a esta Ley y a su Reglamento serán sancionadas, por el Ministro de Sanidad y Asistencia Social o por los funcionarios a quienes autorizare expresamente.
De las decisiones de estos funcionarios podrá apelarse por ante el propio Ministro y de las de éste por ante la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, dentro de los tres (3) días siguientes a la decisión y la Corte resolverá breve y sumariamente.
Artículo 46: anulado.
Artículo 47: Las sanciones administrativas que se establecen en esta Ley, pueden ser aplicadas a las personas jurídicas, por haber intervenido en el hecho sancionado, o cuando por virtud de sus funciones estuvieren en capacidad de impedirlo.
[...]
SECCIÓN SEGUNDA
De las sanciones administrativas
Artículo 53: La omisión de la declaración que deben hacer las personas autorizadas para ejercer legalmente la odontología y que a la vez tengan el Título de Farmacéutico o Auxiliar de Farmacia, conforme al artículo 5 de esta Ley, serán sancionados con multa de quinientos (500) a mil (1.000) bolívares, sin perjuicio de la sanción disciplinaria que pueda aplicar el Tribunal Disciplinario del Colegio.
Artículo 54: La infracción de los Reglamentos de la presente Ley en el caso del artículo 8 de la misma, será sancionada con multa de quinientos (500) a mil (1.000) bolívares.
[...]
Artículo 57: Los auxiliares del odontólogo que violaren la prohibición establecida en el artículo 14 de esta Ley, serán sancionados con multa de un mil (1.000) a tres mil (3.000) bolívares, y los mecánicos dentales que incurrieren en violación de la correspondiente prohibición establecida en el artículo 15 de la misma, serán sancionados con multa de un mil (1.000) a tres mil (3.000) bolívares, sin perjuicio de la aplicación de las disposiciones del Código Penal, si mediare denuncia del Colegio de Odontólogos.
[...]
Artículo 60: Cualquier otra infracción a la Ley o su Reglamento, que no constituya delito o falta expresamente penados en el Código Penal u otras leyes, serán sancionadas administrativamente por la autoridad competente con multa de mil (1.000) a tres mil (3.000) bolívares, salvo que tales infracciones sólo ameriten sanción disciplinaria que impondrá el Colegio de Odontólogos.
Declarado lo anterior, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 32 y 126 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, esta Sala, dados los múltiples actos que eventualmente pudieron haber sido dictados en aplicación de las normas parcialmente anuladas en el presente fallo, por razones de seguridad jurídica, para preservar los intereses generales y particulares generados por la expectativa plausible de la suspensión de efectos acordada por esta Sala en la medida cautelar, fija el inicio de los efectos del presente fallo a partir del 11 de agosto de 2010, oportunidad en la que se decretó la medida de suspensión de la norma anulada. Así se decide.
Como consecuencia del pronunciamiento anterior y dado el carácter accesorio de las medidas cautelares, se revoca la medida cautelar dictada por esta Sala en su sentencia N° 869 de 11 de agosto de 2010. Así se decide.
Finalmente, se ordena la publicación de este fallo es la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela y en la Gaceta Judicial. Así se decide.
DECISIÓN
Por las razones precedentemente expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en nombre de la República por autoridad de la Ley, declara PARCIALMENTE CON LUGAR la demanda de nulidad que intentó la ciudadana Gabriela del Mar Ramírez Pérez, en su entonces condición de DEFENSORA DEL PUEBLO, conjuntamente con los abogados Larry Devoe Márquez, Eneida Fernandes Da Silva, Zulay Arcia, Alejandra Bonalde, Lucelia Castellanos y Julio José Romero, adscritos a la Dirección de Servicios Jurídicos de la Defensoría del Pueblo, de los artículos 44, 45, 46, 47, 53, 54, 57, 60, 62 y 64 de la Ley de Ejercicio de la Odontología, publicada en la Gaceta Oficial de Venezuela N° 29.288 del 10 de agosto de 1970. En consecuencia:
1.- Se ANULAN PARCIALMENTE los artículos 44, letra d, 47, 53, 54, 57 y 60 de la Ley de Ejercicio de la Odontología, específicamente la parte que se refiere a la imposición de medidas privativas de libertad, y se mantiene la validez de las sanciones administrativas que esas normas preceptúan.
2.- Se ANULA el artículo 46 de la Ley de Ejercicio de la Odontología.
3.- FIJA el inicio de los efectos del presente fallo a partir del 11 de agosto de 2010.
4.- SE REVOCA la medida cautelar innominada de suspensión de los efectos de la norma impugnada, decretada en la decisión N° 869 de 11 de agosto de 2010.
5.- Se ORDENA la publicación del texto íntegro de esta sentencia en la Gaceta Oficial de la República y en la Gaceta Judicial, con la siguiente mención en su sumario:“Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, que declara la nulidad parcial de los artículos 44, 47, 53, 54, 57 y 60 de la Ley de Ejercicio de la Odontología, así como la nulidad absoluta del artículo 46 de la misma Ley del Ejercicio de la Odontología”.
Publíquese y regístrese. Archívese el expediente. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, a los 11 días del mes de agosto de dos mil dieciséis. Años: 206º de la Independencia y 157º de la Federación.
La Presidenta
Gladys María Gutiérrez Alvarado
El Vicepresidente
Arcadio Delgado Rosales Ponente
Los Magistrados y las Magistradas,
Carmen Zuleta de Merchán
Juan José Mendoza Jover
Calixto Ortega Ríos
Luis Fernando Damiani Bustillos
Lourdes Benicia Suárez Anderson
La Secretaria,
Dixies Josefina Velázquez Reque
Exp. 10-0426
ADR/
☞Visualiza la versión original publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela
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SALA CONSTITUCIONAL
Magistrado Ponente: Arcadio Delgado Rosales
Expediente Nº 10-0426
El 29 de abril de 2010, la ciudadana Gabriela del Mar Ramírez Pérez, en su entonces condición de DEFENSORA DEL PUEBLO, conjuntamente con los abogados Larry Devoe Márquez, Eneida Fernandes Da Silva, Zulay Arcia, Alejandra Bonalde, Lucelia Castellanos y Julio José Romero, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números. 93.897, 79.059, 71.387, 71.884, 145.484 y 118.078, respectivamente, adscritos a la Dirección de Servicios Jurídicos de la Defensoría del Pueblo; interpusieron demanda de nulidad de los artículos 44, 45, 46, 47, 53, 54, 57, 60, 62 y 64 de la Ley de Ejercicio de la Odontología, publicada en la Gaceta Oficial de Venezuela N° 29.288 del 10 de agosto de 1970.
Por auto del 5 de mayo de 2010, se dio cuenta en Sala y se formó el expediente respectivo y, en esa oportunidad, se designó como ponente al Magistrado Arcadio Delgado Rosales.
El 11 de agosto de 2010, mediante sentencia N° 869, esta Sala Constitucional se declaró competente para conocer de la demanda de nulidad incoada y la admitió cuanto ha lugar en derecho, ordenó citar a la Procuradora General de la República, notificar al Presidente de la Asamblea Nacional, a la Fiscal General de la República, a la parte actora y, mediante cartel, a los terceros interesados. En esa misma fecha, la sala decretó la suspensión provisional de los efectos de los artículos 44, letra “d”, 46, 47, 53, 54, 57, 60, 62 y 64 de la Ley de Ejercicio de la Odontología
El 12 de agosto de 2010, se recibió el expediente en el Juzgado de Sustanciación.
El 29 de octubre de 2010, se notificó a la Defensoría del Pueblo.
El 11 de noviembre de 2010, la representación de la Defensoría del Pueblo solicitó la citación de la Procuradora General de la República y la notificación de la Asamblea Nacional, la Fiscal General de la República y que se librara el cartel de emplazamiento a los terceros interesados.
Por diligencias de fechas 2 de diciembre de 2010, 10 de marzo de 2011, 11 de agosto de 2011 y 9 de febrero de 2012, la representación de la Defensoría del Pueblo manifestó su interés en la presente causa.
El 14 de marzo de 2012, el Juzgado de Sustanciación libró el cartel de emplazamiento de los terceros interesados y el 16 de ese mes y año la representación de la Defensoría del Pueblo solicitó que le fuese entregado el mismo.
El 28 de marzo de 2012, la representación de la Defensoría del Pueblo consignó el cartel de emplazamiento librado el 14 de ese mes y año y publicado el 22 del mismo mes y año, en el diario Últimas Noticias.
El 3 de julio de 2012, la Asamblea Nacional consignó escrito mediante el cual formuló alegatos y, el 11 de ese mes y año, la Procuraduría General de la República consignó escrito en los mismos términos.
Mediante diligencias de fechas 19 de julio y 27 de noviembre de 2012, la representación de la Defensoría del Pueblo manifestó su interés en la continuidad de la causa.
El 29 de noviembre de 2012, el Juzgado de Sustanciación ordenó la remisión del expediente a esta Sala Constitucional, con el fin de que se emitiera el pronunciamiento correspondiente.
El 8 de enero de 2013, se recibió el expediente en esta Sala Constitucional y se designó ponente al Magistrado Arcadio Delgado Rosales, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.
El 8 de mayo de 2013, en virtud de la elección de la nueva Junta Directiva del Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Plena, esta Sala Constitucional quedó conformada de la siguiente forma: Magistrada Gladys Gutiérrez Alvarado, Presidenta; Magistrado Francisco Antonio Carrasquero López, Vicepresidente, y los Magistrados y Magistradas Luisa Estella Morales Lamuño, Marcos Tulio Dugarte Padrón, Carmen Zuleta de Merchán, Arcadio Delgado Rosales y Juan José Mendoza Jover.
Mediante diligencias de fechas 17 de abril de 2013, 25 de septiembre de 2013, 25 de febrero de 2014 y 3 de junio de 2014, la representación de la Defensoría del Pueblo solicitó dictar el pronunciamiento correspondiente.
El 17 de octubre de 2013, en reunión de Sala Plena, en virtud de la ausencia temporal del Magistrado Francisco Antonio Carrasquero López, se acordó que el ejercicio temporal de la Vicepresidencia de esta Sala Constitucional recayera en el Magistrado Juan José Mendoza Jover así como la incorporación del Magistrado suplente Luis Fernando Damiani Bustillos, quedando constituida en consecuencia la Sala por la Magistrada Gladys María Gutiérrez Alvarado, en su carácter de Presidenta; el Magistrado Juan José Mendoza Jover, en su carácter de Vicepresidente; y los Magistrados Luisa Estella Morales Lamuño, Marcos Tulio Dugarte Padrón, Carmen Zuleta de Merchán, Arcadio Delgado Rosales y Luis Fernando Damiani Bustillos.
En reunión del 5 de febrero de 2014, convocada a los fines de la reincorporación a la Sala del Magistrado Francisco Antonio Carrasquero López, en virtud de haber finalizado la licencia que le fue concedida por la Sala Plena de este máximo Tribunal para que se separara temporalmente del cargo, por motivo de salud, esta Sala quedó constituida de la siguiente manera: Magistrada Gladys María Gutiérrez Alvarado, Presidenta; Magistrado Francisco Antonio Carrasquero López, Vicepresidente; y los Magistrados Luisa Estella Morales Lamuño, Marcos Tulio Dugarte Padrón, Carmen Zuleta de Merchán, Arcadio Delgado Rosales y Juan José Mendoza Jover.
El 13 de agosto de 2015, la representación de la Defensoría del Pueblo manifestó su interés en la presente causa y solicitó se dictara pronunciamiento.
El 23 de diciembre de 2015 se reconstituyó esta Sala Constitucional, dada la incorporación de los Magistrados designados por la Asamblea Nacional en sesión extraordinaria de esa misma fecha, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 40.816 del 23 de diciembre de 2015; quedando integrada de la siguiente forma: Magistrada Gladys María Gutiérrez Alvarado, Presidenta; Magistrado Arcadio Delgado Rosales, Vicepresidente; y los Magistrados y Magistradas Carmen Zuleta de Merchán, Juan José Mendoza Jover, Calixto Ortega Ríos, Luis Fernando Damiani Bustillos y Lourdes Benicia Suárez Anderson.
Por escrito presentado el 7 de abril de 2016, la abogada Antonieta De Gregorio, inscrita en el Inpreabogado con el número 35.990, actuando en su carácter de Fiscal Sexta del Ministerio Público para actuar ante la Sala Plena y las Salas Constitucional, Político-Administrativa y Electoral de este alto Tribunal, solicitó la declaratoria con lugar del recurso de nulidad.
El 28 de abril de 2016, la parte actora solicitó pronunciamiento.
Estudiado el caso, se decide conforme a lo siguiente:
I
FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE NULIDAD
La ciudadana Gabriela del Mar Ramírez Pérez, en su entonces condición de DEFENSORA DEL PUEBLO, junto con los abogados Larry Devoe Márquez, Eneida Fernández Da Silva, Zulay Arcia, Alejandra Bonalde, Lucelia Castellanos y Julio José Romero, respectivamente, adscritos a la Dirección de Servicios Jurídicos de la Defensoría del Pueblo; interpusieron demanda de nulidad de los artículos 44, 45, 46, 47, 53, 54, 57, 60, 62 y 64 de la Ley de Ejercicio de la Odontología, publicada en la Gaceta Oficial de Venezuela N° 29.288 del 10 de agosto de 1970, bajo los siguientes argumentos:
Que la Ley de Ejercicio de la Odontología es un cuerpo normativo preconstitucional que “(…) regula todo lo concerniente a la prestación de servicios encaminados a la prevención, diagnóstico y tratamiento de las enfermedades, deformaciones y accidentes traumáticos de la boca y de los órganos o regiones anatómicas que la limitan o comprenden, actos que son propios del ejercicio de la odontología (…)”.
Que “(…) en el Capítulo VI [de dicha ley] se prevén las sanciones administrativas que pueden ser impuestas a los odontólogos, las odontólogas, dentistas o cirujanos dentistas, las personas autorizadas para ejercer legítimamente la odontología (mecánicos dentales, higienistas dentales y asistentes dentales) cuando infrinjan las disposiciones previstas en la citada ley, así como el procedimiento que debe ser seguido para su imposición (…)”.
Que el artículo 44 de dicho instrumento establece como sanciones administrativas la amonestación privada o pública, multa o arresto proporcional y la conversión de multa en arresto.
Que el artículo 45 ejusdem “(…) faculta expresamente al Ministro de Sanidad y Asistencia Social (hoy Ministro del Poder Popular para la Salud) para imponer las referidas sanciones administrativas, incluidas la medidas privativas de libertad, e incluso le faculta para delegar en otro funcionario o funcionaria tal atribución (…)”.
Que, por su parte, “(….) los artículos 46, 47, 53, 54, 57, 60, 62 y 64 de la Ley de Ejercicio de la Odontología establecen los supuestos en los cuales resulta aplicable la medida privativa de libertad (arresto), bien sea directamente o mediante la conversión en multa (…)”.
Que, en esa medida, “(…) [l]os artículos 44, 45, 46, 47, 53, 54, 57, 60, 62 y 64 de la Ley de Ejercicio de la Odontología violentan el derecho a la libertad personal y al debido proceso, previstos en los artículos 44 y 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, al consagrar como sanción administrativa una medida privativa de libertad, que puede ser impuesta a los odontólogos, odontólogas, dentistas o cirujanos dentistas, las personas autorizadas para ejercer legítimamente la odontología, los mecánicos dentales, higienistas dentales y asistentes dentales (…)”.
Que “(….) vulneran los derechos a la libertad personal y al debido proceso al facultar a una autoridad administrativa para dictar medidas privativas de libertad, de manera directa o mediante conversión del arresto, en absoluta contradicción con el principio de reserva judicial de las medidas restrictivas y del principio del juez natural (…)”.
Que “(…) es así como el artículo 44.1 Constitucional, prevé dos supuestos en los cuales la libertad personal puede ser, excepcionalmente, restringida, a saber: [i] en virtud de orden judicial, la cual debe provenir de un tribunal competente, en reguardo de las debidas garantías para la integridad personal y el debido proceso [y] [ii] En caso de ser sorprendida la persona en situación de flagrancia, es decir, en situación de estar cometiendo o a poco de haber cometido un delito que merezca pena corporal. Tal detención puede ser practicada incluso por los particulares (…)”.
Que, de este modo, “(…) en materia de libertad personal, la única autoridad que puede ordenar legítimamente su privación son los órganos jurisdiccionales. La excepción a esta reserva judicial es que la detención sea practicada mientras la persona sea sorprendida in fraganti cometiendo un delito que merezca pena coercitiva de libertad (…)” y, en este último caso, “(…) el detenido o detenida debe ser presentado ante el Juez de Primera Instancia en Funciones de Control dentro de las 48 horas siguientes a la efectiva aprehensión (…)”.
Que “(…) la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela es categórica al circunscribir los asuntos relacionados con las restricciones del derecho a la libertad personal, al conocimiento de los órganos jurisdiccionales previamente establecidos por la ley (…)” y, en ningún caso, de órganos administrativos en ejercicio de su potestad sancionatoria, lo que se enmarca dentro del contenido del derecho al juez natural previsto en el artículo 49.4 de la Carta Fundamental.
Con fundamento en los razonamientos expuestos, la Defensoría del Pueblo pidió que fuera declarada la inconstitucionalidad de las normas impugnadas, luego de la correspondiente sustanciación del proceso. Asimismo, como medida cautelar, solicitó que se acordara la suspensión de efectos de las disposiciones normativas objeto de la presente demanda, hasta tanto sea resuelta de manera definitiva esta causa.
En relación con la petición cautelar, señaló que la exigencia de presunción de buen derecho se deriva de la franca contradicción que existe entre las normas constitucionales cuya infracción se adujo (derecho a la libertad personal y garantía del juez natural) y el contenido de las disposiciones impugnadas.
Asimismo, sostuvo que el periculum in mora se encuentra también satisfecho como requisito de procedencia de la tutela provisional incoada, “(…) habida cuenta de la posibilidad cierta de que la autoridad administrativa responsable de aplicar la sanción de arresto proporcional o convierta (sic) la multa en arresto, esté aplicando la medida en mención generándose así violaciones constitucionales cuyos efectos no podrían ser reparados íntegramente con la sentencia definitiva (…)”.
II
DE LAS NORMAS IMPUGNADAS
Los artículos cuya nulidad se pretende a través del ejercicio de la presente acción están contenidos en la Ley de Ejercicio de la Odontología, publicada en la Gaceta Oficial Nº 29.288 del 10 de agosto de 1970 y son del tenor siguiente:
“CAPITULO VI
De las sanciones
SECCIÓN PRIMERA
Disposiciones Generales
[...]
Artículo 44: Las sanciones administrativas son:
a) Amonestación privada.
b) Amonestación pública ante el Colegio.
c) Multa.
d) Arresto por conversión de multa.
e) Suspensión del ejercicio profesional por el tiempo que se establece en esta Ley.
La amonestación privada, la amonestación pública y la suspensión, tiene el carácter de disciplinaria cuando son aplicadas por el Tribunal Disciplinario de los Colegios.
Parágrafo único: De las decisiones del Tribunal Disciplinario de los Colegios Regionales podrá apelarse por ante el Tribunal Disciplinario Nacional y de las de éste por ante la Junta Directiva Nacional.
Artículo 45: Las infracciones a esta Ley y a su Reglamento serán sancionadas, por el Ministro de Sanidad y Asistencia Social o por los funcionarios a quienes autorizare expresamente.
De las decisiones de estos funcionarios podrá apelarse por ante el propio Ministro y de las de éste por ante la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, dentro de los tres (3) días siguientes a la decisión y la Corte resolverá breve y sumariamente.
Artículo 46: Firme la decisión si la pena fuere de multa, será convertida en arresto si no es satisfecha oportunamente conforme a los términos de la correspondiente resolución.
Artículo 47: Las sanciones administrativas que se establecen en esta Ley, pueden ser aplicadas a las personas jurídicas; pero en el caso de conversión de multa en arresto, esta última pena se aplicará a las personas naturales que aparezcan responsables de la infracción, por haber intervenido en el hecho sancionado, o cuando por virtud de sus funciones estuvieren en capacidad de impedirlo.
[...]
SECCIÓN SEGUNDA
De las sanciones administrativas
Artículo 53: La omisión de la declaración que deben hacer las personas autorizadas para ejercer legalmente la odontología y que a la vez tengan el Título de Farmacéutico o Auxiliar de Farmacia, conforme al artículo 5 de esta Ley, serán sancionados con multa de quinientos (500) a mil (1.000) bolívares, o arresto proporcional, sin perjuicio de la sanción disciplinaria que pueda aplicar el Tribunal Disciplinario del Colegio.
Artículo 54: La infracción de los Reglamentos de la presente Ley en el caso del artículo 8 de la misma, será sancionada con multa de quinientos (500) a mil (1.000) bolívares, o arresto proporcional.
[...]
Artículo 57: Los auxiliares del odontólogo que violaren la prohibición establecida en el artículo 14 de esta Ley, serán sancionados con multa de un mil (1.000) a tres mil (3.000) bolívares, o arresto proporcional; y los mecánicos dentales que incurrieren en violación de la correspondiente prohibición establecida en el artículo 15 de la misma, serán sancionados con multa de un mil (1.000) a tres mil (3.000) bolívares, o arresto proporcional sin perjuicio de la aplicación de las disposiciones del Código Penal, si mediare denuncia del Colegio de Odontólogos.
[...]
Artículo 60: Cualquier otra infracción a la Ley o su Reglamento, que no constituya delito o falta expresamente penados en el Código Penal u otras leyes, serán sancionadas administrativamente por la autoridad competente con multa de mil (1.000) a tres mil (3.000) bolívares, o arresto proporcional, salvo que tales infracciones sólo ameriten sanción disciplinaria que impondrá el Colegio de Odontólogos.
SECCIÓN TERCERA
De las sanciones penales
[...]
Artículo 62: El ejercicio ilegal de la odontología se castigará con multa de un mil (1.000) a tres mil (3.000) bolívares, o arresto proporcional.
Las autoridades competentes procederán a decomisar con destino al Fisco Nacional, los aparatos e instrumentos en el consultorio o lugar cualquiera donde la persona incurra en la infracción prevista en este artículo. Si el infractor es un profesional autorizado según el artículo 4 de la presente Ley, será además suspendido del ejercicio de la odontología por el término de seis a doce meses, tiempo durante el cual quedará de hecho excluido del Colegio de Odontólogos de Venezuela.
[...]
Artículo 64: Quienes expidan, suscriban o contribuyan a la expedición de certificados o credenciales que posibiliten el ejercicio ilegal de la odontología a personas que no hubieren cumplido con los requisitos legales para ello, serán castigados con multa de un mil (1.000) a tres mil (3.000) bolívares, o arresto proporcional” (Subrayados de esta Sala).
III
OPINIÓN DE LA ASAMBLEA NACIONAL
El 3 de julio de 2012, los representantes legales de la Asamblea Nacional presentaron escrito de consideraciones sobre el recurso de nulidad de autos, en el que solicitaron que se declarase con lugar el mismo, con fundamento en los argumentos siguientes:
Que “(…) de los preceptos denunciados de la Ley de Ejercicio de la Odontología se refleja que las mismas establecen sanciones administrativas y arresto, facultando expresamente al Ministro competente en el área de la Salud para imponer las referidas sanciones administrativas, incluidas las medidas privativas de libertad e incluso lo faculta para delegar en otro funcionario tal atribución, lo cual implica que tales artículos pueden incurrir en violación al derecho a la libertad personal y a la exigencia del artículo 44 numeral 1 de la Constitución, el cual expresamente establece que sólo por orden judicial pueden dictarse medidas privativas de libertad , con la única excepción de que el sujeto sea sorprendido in fraganti (…)”. A tal efecto, citó la sentencia número 845/2010, caso: Código de Policía del Estado Monagas, la cual, además, estableció que “(…) la conversión de multas en arrestos son inconstitucionales, por cuanto aunque las autoridades administrativas pueden imponer multas previstas en la ley, la inconstitucionalidad deviene en la imposibilidad de habilitarse a un órgano administrativo a convertir una multa en arresto, es decir, según la cual quien no pudiera satisfacer una multa o una caución tendrá derecho a que se le conmute en arresto (…)”
Que, en atención a las sentencias dictadas por esta Sala números 130/2006 y 1744/2007, “(…) se evidencia que en el caso de los artículos 44, 45, 46, 47, 53, 54, 57, 60, 62 y 64 de la Ley de Ejercicio de la Odontología, ley sancionada y promulgada con anterioridad a la Constitución vigente, existe una inconstitucionalidad que recae sobre la parte que faculta expresamente al Ministro o Ministra competente en el área de la salud para imponer las medidas privativas de libertad y la que faculta a [éste] para delegar en otro funcionario o funcionaria tal atribución, siendo que tal posibilidad está proscrita por el texto del artículo 44 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela por ser contraria al derecho a la libertad personal y al debido proceso, [previsto] en el artículo 49 numeral 6 eiusdem; [según el cual] el delito debe estar establecido por la ley (nullum crimen sine lege); que la ley establezca la pena y que se corresponda al delito cometido (nulla poena sine lege) y que la comprobación del hecho punible y la ulterior imposición de la pena deben canalizarse a través de un procedimiento legalmente regulado y materializarse en un acto final constituido por la sentencia, [finalmente] que la ejecución de la pena se sujete a una ley que regule la materia (…)”.
Finalmente, en atención a los fundamentos precedentemente expuestos, se “(…) observa la inconstitucionalidad de los artículos 44, 46, 47, 53, 54, 57, 60, 62 y 64 de la Ley de Ejercicio de la odontología en los siguientes términos (1) letra d) del artículo 44, (2) artículo 46, en lo que refiere a la posibilidad de conversión de multa en arresto, (3) artículo 47, en cuanto faculta a imponer la pena de arresto a los representantes de personas jurídicas sancionadas en el marco de dicha ley, (4) artículo 53, en lo que respecta a la sanción de ‘arresto proporcional’, (5) artículo 54, en lo que respecta a la sanción de ‘arresto proporcional’, (6) artículo 57, en lo que respecta a la sanción de ‘arresto proporcional’, (7) artículo 60, en lo que respecta a la sanción de ‘arresto proporcional’, (8) artículo 62, en lo que respecta a la sanción de ‘arresto proporcional’, (9) artículo 64, en lo que respecta a la sanción de ‘arresto proporcional’ (…)”.
IV
OPINIÓN DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
El 11 de julio de 2012, el representante legal de la Procuraduría General de la República presentó escrito de consideraciones sobre el recurso de nulidad de autos, en el que solicitó que se declarase con lugar el mismo, con fundamento en los argumentos siguientes:
Que “(…) el derecho a la libertad personal se erige en el ordenamiento jurídico venezolano como un derecho indispensable para el desenvolvimiento pleno de la persona , siendo el mismo un presupuesto para los demás derechos fundamentales, sin embargo, como todo derecho fundamental, el mismo no es de carácter absoluto, ya que en el caso de [Venezuela] únicamente en dos supuestos, de acuerdo a la Constitución nacional puede ser restringido tal derecho, a saber por autorización judicial y en el caso de flagrancia, fuera de estos casos no puede ser restringido; [por ello], cuando la Ley de Ejercicio de la Odontología prevé en su articulado la medida privativa de libertad, está violando flagrantemente el citado derecho a la libertad personal (…)”.
Que “(…) en el caso bajo estudio, en principio, la medida de arresto está enmarcada dentro de lo que es la potestad sancionatoria de la Administración Pública y ,está a su vez, en un marco aún más general dentro de lo que es el ejercicio del ius puniendi por parte del Estado frente a la inobservancia de los particulares en el cumplimiento de obligaciones que le han sido impuestas por ley, a fin de contribuir con las cargas públicas y las necesidades de la colectividad (…)”.
Que “(…) la medida de arresto se caracteriza por ser impuesta por lapsos breves y que se encuentra dirigida a sancionar la comisión de un hecho ilícito cometido por una persona mediante la orden de una autoridad judicial. Tal medida se inscribe dentro de lo que es la potestad sancionatoria de la Administración Pública, reconocida dentro del Ius Puniendi del Estado, que originariamente se manifestaba en la existencia del establecimiento de penas por parte del mismo, luego, ya con la disección que se hace del ámbito penal respecto del administrativo, se comienza a hablar de delitos y faltas por un lado y de sanciones por el otro, tal como lo recoge la Constitución de 1999 (…)”.
Que “(…) la doctrina patria ha sido categórica al pronunciarse de manera negativa con respecto a las prácticas que abogan por la conversión de las sanciones pecuniarias en penas privativas de libertad, así como también ante cualquier intento por parte de la Administración Pública de imponer por vía directa o indirecta sanciones privativas de libertad (…)”.
Que “(…) en el marco actual del constitucionalismo, estas medidas administrativas de arresto previstas en leyes ordinarias que viene a desconocer derechos fundamentales conocidos de manera expresa en el Texto Constitucional, no tienen ninguna cabida, de manera que cuando el parlamento sanciona una Ley en la cual esté recogida la violación a un derecho fundamental, la misma estará viciada de inconstitucionalidad (…)”.
Que “(…) de la ley impugnada en el presente caso, se evidencia claramente como (sic), en primer término, aparece prevista la medida de arresto dentro de las posibles sanciones administrativas a ser aplicadas por el Ministerio del ramo, esto es el Ministro del Poder Popular para la Salud, a los profesionales de la odontología (…)”.
Que “(…) se observa con relación a la medida de arresto consagrada en el artículo 44 de la Ley de Ejercicio de la Odontología, que la misma contraviene lo dispuesto en el Texto Fundamental e incurre específicamente en la violación de lo dispuesto en el artículo 44 de la Constitución Nacional al desconocer que solo las autoridades judiciales pueden acordar cualquier medida que restrinja la libertad personal, toda vez que faculta al Ministro del área para dictar medidas privativas de libertad contra odontólogos, mecánicos dentales, higienistas dentales y asistentes dentales (…)”.
Por otra parte, en cuanto a la vulneración del derecho al debido proceso y a la garantía de ser juzgado por el juez natural, “…señaló que el debido proceso constituye un elemento fundamental del sistema de protección de los Derechos Humanos, toda vez que funciona como un importante muro de contención frente a la arbitrariedad y el abuso en el cual podrían incurrir los agentes del Estado. Igualmente, señalaron que la garantía del juez natural que establece la Constitución de 1999, se inscribe dentro de la garantía del derecho al debido proceso [, el cual] incorpora una serie de derechos…”.
Que “(…) el derecho constitucional [al debido proceso] se encuentra vulnerado debido a que no podría ser una autoridad administrativa la competente para restringir a los ciudadanos el derecho a la libertad personal, pues la Constitución Nacional ha sido explícita al someter dicha restricción únicamente a los órganos jurisdiccionales (…)”.
Que, en cuanto a la garantía del juez natural, esta Sala Constitucional ha establecido que“(…) constituye un derecho de las personas naturales o jurídicas, en el sentido de que el juez sea aquel al que corresponda su conocimiento según las normas vigentes con anterioridad, principio que lleva implícito la imparcialidad del juez y su idoneidad en el desarrollo de la actividad jurisdiccional, [siendo que, en el presente caso] se estima que la garantía del juez natural se encuentra vulnerada al someter a una autoridad distinta a los órganos jurisdiccionales el establecimiento de medidas de arresto, lesionando, en este sentido, el derecho constitucional a la libertad personal (…)”.
V
OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO
El 7 de abril de 2016, la representante de la Fiscalía General de la República presentó escrito de opinión sobre el recurso de nulidad de autos, en el que solicitó que se declarase con lugar el mismo, con fundamento en los argumentos siguientes:
Que “(…) las normas impugnadas prevén la posibilidad de que una autoridad administrativa, esto es el Ministro competente en la materia o el funcionario que éste autorice, imponga una pena privativa de la libertad, específicamente la sanción de arresto, a los infractores de los preceptos de la Ley de Ejercicio de la Odontología (…)”.
Que, de conformidad con el cardinal 1 del artículo 44 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, “(…) la libertad se constituye en la regla general, de manera que no procede la privación de libertad en los supuestos excepcionales expresamente previstos en la Ley que serán apreciados por el juez en cada caso, por lo que su procedencia implica como requisito ineludible la existencia de una orden judicial previa, como garantía inherente al mencionado derecho fundamental (…)”. Citó como apoyo a su argumento la sentencia de esta Sala N° 972 de 9 de mayo de 2006, para destacar que “(…) no cabe duda respecto a la obligatoria existencia de una orden judicial previa cuando se pretende privar de libertad a un individuo, salvo el caso de la detención in fraganti, expresamente permitida por el texto Constitucional, con las limitaciones allí previstas (…)”.
Que las normas impugnadas son inconstitucionales al habilitar a una autoridad administrativa, como lo es el Ministro con competencia en Sanidad, para imponer una medida de arresto, por violación de la libertad personal y del derecho a ser juzgado por el juez natural.
VI
MOTIVACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a la Sala la decisión de fondo en el juicio de nulidad que, por razones de inconstitucionalidad, se planteó en contra de los artículos 44, 45, 46, 47, 53, 54, 57, 60, 62 y 64 de la Ley de Ejercicio de la Odontología, publicada en la Gaceta Oficial de Venezuela N° 29.288 del 10 de agosto de 1970, preceptos que estipulan la conversión de multa en arresto dentro del régimen administrativo sancionatorio a los sujetos regidos por dicho cuerpo normativo.
Para justificar la nulidad parcial de la norma recurrida, la Defensoría del Pueblo denunció, en primer lugar, la violación del derecho a la libertad personal, específicamente, al principio de reserva judicial en materia de privación de libertad que recogió el artículo 44, cardinal 1, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por parte del artículo 44, letra d de la Ley de Ejercicio de la Odontología, el cual establece como sanciones administrativas la amonestación privada o pública, multa o arresto proporcional y la conversión de multa en arresto, artículo 45 ejusdem, el cual otorga facultad al Ministro de Sanidad y Asistencia Social (hoy Ministro del Poder Popular para la Salud) para imponer las referidas sanciones administrativas, incluidas la medidas privativas de libertad, e incluso le faculta para delegar en otro funcionario o funcionaria tal atribución y los artículos 46, 47, 53, 54, 57, 60, 62 y 64 de la referida Ley que establecen los supuestos en los cuales resulta aplicable la medida privativa de libertad (arresto), en caso de conversión de la multa.
En segundo lugar, la Defensoría del Pueblo denunció la violación de la garantía de ser juzgado por el juez natural, prevista en el cardinal 4 del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por la prohibición de que órganos administrativos en ejercicio de su potestad sancionatoria puedan decretar medidas restrictivas de la libertad, por estar expresamente reservadas a los órganos jurisdiccionales.
Dentro de este marco, los representantes de la Asamblea Nacional, de la Procuraduría General de la República y de la Fiscalía General de la República manifestaron estar de acuerdo con tales argumentos y solicitaron la declaración de inconstitucionalidad de las referidas normas.
Así las cosas, a juicio de esta Sala, el quid del presente asunto es precisar si las normas impugnadas de la Ley del Ejercicio de la Odontología, que prevén como sanción administrativa la conversión de la multa en arresto, violan el derecho a la libertad personal y a la exigencia irrestricta del artículo 44, cardinal 1, de la Carta Magna, que establece que sólo por orden judicial pueden dictarse medidas privativas de libertad, salvo la única excepción de que el sujeto sea sorprendido in fraganti; y el derecho a ser juzgado por el juez natural consagrado en el artículo 49, cardinal 4 constitucional, al ser impuestas penas corporales por autoridades administrativas, cuando es materia exclusiva del Poder Judicial.
Al respecto, observa la Sala:
La doctrina le atribuye al caso de Thomas Bonhan, resuelto en el Reino Unido en 1610 por el Tribunal de Agravios Civiles (Common Pleas), presidido por Sir Edward Coke, los orígenes del control jurisdiccional de la Constitución. La disputa se presentó cuando el médico Thomas Bonhan, graduado en la Universidad de Cambridge, fue emplazado por el Real Colegio de Médicos de Londres a revalidar su título bajo apercibimiento de prohibición de ejercicio de la profesión, multa y arresto. Ante la negativa de Thomas Bonhan de presentarse ante el Colegio de Médicos (controlado por miembros egresados de la Universidad de Oxford, rivales académicos de la época), fue sometido a arresto, ocasionando que éste presentara una demanda por detención ilegal, bajo el alegato de extralimitación en la potestad sancionatoria de esa corporación, criterio que fue acogido por el juez y de allí surgió la tesis de la prevalencia de la supremacía de los derechos humanos sobre el derecho interno. Fue precisamente ese precedente al que se le vincula el inicio del control constitucional.
Paradójicamente, varios siglos después la discusión todavía se sigue dando, pero esta vez en el plano de lo que la doctrina especializada denomina el derecho administrativo sancionador, en la que se destaca la obra de Alejandro Nieto, donde con meridiana claridad señala que, “admitida e indiscutida la existencia de la potestad sancionadora de la Administración, lo verdaderamente importante es fijar con precisión los límites de su ejercicio”, aludiendo con ello a lo que ha impuesto el Tribunal Constitucional Español en su sentencia 77/1983 de 3 de octubre, que establece como uno de los 4 límites “b) la interdicción de las penas privativas de libertad, a las que puede llegarse de modo directo o indirecto a partir de las infracciones sancionadas” (Alejandro Nieto; Derecho Administrativo Sancionador; 2da Edición; 1994; pág 84).
Lo trascendental de la discusión anterior es que los límites de la potestad sancionadora de la Administración Pública deriva del propio texto fundamental.
En ese contexto, ya esta Sala ha tenido ocasión de expresar su interpretación del artículo 44, cardinal 1, de la Constitución, entre otras, en sus sentencias N° 130 del 1 de febrero de 2006 (caso: Gertrud Frías Penso y otro), N° 1353 del 27 de junio de 2007 (caso: Inspectoría del Trabajo del Municipio Libertador), N° 940 del 21 de mayo de 2007 (caso: Asdrúbal Celestino Sevilla) y N° 2443 del 20 de diciembre de 2007 (caso:Inés Irene Torrado) y, especialmente, en su decisión N° 1744 del 9 de agosto de 2007 (caso: Germán José Mundaraín Hernández), mediante la cual se anularon varios preceptos del Código de Policía del Estado Lara por las mismas razones de inconstitucionalidad que aquí se delataron (ratificada posteriormente en sentencia N° 845 de 11 de agosto de 2010, caso: Código de Policía del Estado Monagas). En esa última oportunidad, la Sala realizó las siguientes consideraciones, que aquí se reiteran:
“(…) Ahora bien, resulta oportuno destacar que en sentencias números 1.372/2003, del 29 de mayo, y 130/2006, del 1 de febrero, esta Sala sostuvo, sin pretender menospreciar el resto de los derechos, que la libertad personal destaca, desde el origen mismo del Estado moderno, en el conjunto de los derechos fundamentales. No es casual -se destacó- que haya sido la libertad personal una de las primeras manifestaciones de derechos particulares que se conoció en la evolución histórica de los derechos humanos.
Así, en líneas generales, la libertad es un valor superior del ordenamiento jurídico, consagrado en el artículo 2 de la Constitución de la República de Venezuela, pero también constituye un derecho fundamental que funge como presupuesto de otras libertades y derechos fundamentales, el cual hace a los hombres sencillamente hombres. De allí que se pueda afirmar, que tal derecho, el cual se encuentra estrechamente vinculado a la dignidad humana, ostenta un papel medular en el edificio constitucional venezolano, siendo que el mismo corresponde por igual a venezolanos y extranjeros.
Ahora bien, una de las derivaciones más relevantes de la libertad, es el derecho a la libertad personal -o libertad ambulatoria- contenido en el artículo 44 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual ha sido consagrado y desarrollado como un derecho humano y fundamental inherente a la persona humana.
(…)
Ahora bien, es menester resaltar que si bien el derecho fundamental a la libertad personal es la regla general, no es menos cierto que el propio texto constitucional permite que el mismo pueda verse restringido en ciertos supuestos excepcionales, como lo son los establecidos -taxativamente- en el numeral 1 del artículo 44 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Dicha norma establece:
ˈArtículo 44. La libertad personal es inviolable, en consecuencia:
1. Ninguna persona puede ser arrestada o detenida sino en virtud de una orden judicial, a menos que sea sorprendida in fraganti. En este caso será llevada ante una autoridad judicial en un tiempo no mayor de cuarenta y ocho horas a partir del momento de la detención. Será juzgada en libertad, excepto por las razones determinadas por la ley y apreciadas por el juez o jueza en cada caso (…)ˈ
(Subrayado del presente fallo).
Esta Sala reitera (ver sentencia n.° 130/2006, del 1 de febrero), que del texto de ese primer numeral se pueden distinguir varios aspectos, todos relevantes en cuanto al referido derecho a la libertad:
ˈ...1.- La libertad es la regla. Incluso las personas que sean juzgadas por la comisión de delitos o faltas deben, en principio, serlo en libertad.
2.- Sólo se permiten arrestos o detenciones si existe orden judicial, salvo que sea la persona sorprendida in franganti.
3.- En caso de flagrancia, sí se permite detención sin orden judicial, pero sólo temporal, para que en un plazo breve (48 horas) se conduzca a la persona ante la autoridad judicial…ˈ.
Dicha disposición normativa establece una obligación en salvaguarda del derecho: la de intervención de los jueces para privar de libertad a una persona. De hecho, la garantía del juez natural presupone la existencia de un juez. El Poder Judicial se entiende, al menos así ha sido el resultado de la evolución de las instituciones públicas, como el garante de los derechos, protegiéndolos del aparato administrativo del Estado, al cual se le reservan otras tareas (sentencia n.° 130/2006, del 1 de febrero).
Debe resaltarse que tal orden judicial constituye una garantía ineludible a los efectos de la salvaguarda del mencionado derecho fundamental. El fundamento de ello estriba, como bien lo alega la parte recurrente, en que a través de la privación de libertad, sea como pena o como medida cautelar, el Estado interviene del modo más lesivo en la esfera de derechos de la persona, razón por la cual, la Constitución ha preferido que tales limitaciones a la libertad estén sometidas al control de una autoridad revestida de suficientes garantías de independencia e imparcialidad (Juez), siguiendo un procedimiento legal que otorgue reales posibilidades de defensa (procedimiento penal).
La manifestación más importante de las mencionadas excepciones consagradas en el numeral 1 del artículo 44 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, se ve materializada fundamentalmente, dentro del proceso penal, en el instituto de la privación judicial preventiva de libertad -o prisión provisional- regulada en el artículo 250 de la ley adjetiva penal, siendo ésta la provisión cautelar más extrema a que hace referencia la legislación adjetiva penal, tanto a nivel internacional, en los distintos pactos sobre derechos humanos que regulan la materia, como a nivel interno, siendo este el caso del Código Orgánico Procesal Penal (sentencia n.° 2.426/2001, del 27 de noviembre, de esta Sala), de allí que resulte válido afirmar que la institución de la privación judicial preventiva de libertad, denota la existencia de una tensión entre el derecho a la libertad personal y la necesidad irrenunciable de una persecución penal efectiva.
(…)
Ahora bien, con base en tales funciones, los órganos policiales tienen la potestad de practicar la aprehensión in fraganti de quienes incurran en la comisión de un delito, y ponerlos a disposición del Ministerio Público. Los jueces, así, juzgan a quienes son aprehendidos por la Policía y llevados ante el Ministerio Público. De igual forma, los órganos de policía tienen la potestad de ejecutar las detenciones preventivas ordenadas por los jueces de la República (…)” (Subrayado original del fallo).
En el fallo transcrito supra, la Sala concluyó que “(…) a los cuerpos policiales del Estado Lara (y los de cualquier entidad federal o municipio; ni siquiera a través de sus Gobernadores o Alcaldes) les está vedado aplicar la medida de arresto como sanción definitiva. Debe aclararse que sólo podrán hacerlo en los casos en que se haya cometido un hecho punible, sea a través de la aprehensión en flagrancia o cuando medie una orden judicial. En esos casos, tal como se señaló supra, su tarea se limita a conducir a la persona aprehendida ante el Ministerio Público (aprehensión en flagrancia) o ante el juez (orden judicial). Son órganos del sistema de justicia; nunca -como se pretende en el caso del Código impugnado- la justicia misma (…)”.
En este orden de ideas, resulta oportuno acotar que la privación de libertad implica que la persona afectada se ve obligada a permanecer en un lugar determinado e implica, asimismo, un aislamiento de quien la sufre; en consecuencia, tal limitación debe ser impuesta con carácter coactivo mediante una previa orden judicial.
Esta privación de libertad para ser válida, según la sentencia de esta Sala Nº 380 del 7 de marzo de 2007, requiere una serie de elementos como son: “(…) la necesaria consagración previa de la infracción que se le imputa, la condenatoria que efectúe el juez competente para dilucidar la privación de libertad, la existencia de un proceso judicial, el cumplimiento de los derechos a la tutela judicial efectiva en el marco del procedimiento judicial, el respeto de los derechos del imputado, entre los cuales debe incluirse el derecho al acceso al expediente, a la promoción y evacuación de pruebas, el derecho a oposición en el marco del procedimiento, a solicitar medidas cautelares, a la defensa, a la notificación de los cargos que se le imputan, a la posibilidad de ejercer los diversos medios de impugnación que establezca el ordenamiento jurídico, así como los demás contemplados en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y la legislación especial que tipifique la conducta delictiva (…)”.
Por otra parte, esta Sala en su citada sentencia N° 1744/07 en relación con normas de igual sentido cuya inconstitucionalidad hoy se discute, afirmó que el artículo 49, cardinal 6, de la Constitución recogió la garantía formal del derecho al debido proceso según el cual nadie puede ser sancionado “(…) por actos u omisiones que no fueren previstos como delitos, faltas o infracciones en leyes preexistentes (…)”, en atención a lo cual, se estableció:
“(…) Partiendo de lo anterior, se aprecia que de esta primera garantía se desprenden a su vez otras cuatro garantías estructurales. En tal sentido, se habla en primer lugar de una GARANTÍA CRIMINAL, la cual implica que el delito esté previamente establecido por la ley (nullum crimen sine lege); de una GARANTÍA PENAL, por la cual debe necesariamente ser la ley la que establezca la pena que corresponda al delito cometido (nulla poena sine lege); de una GARANTÍA JURISDICCIONAL, en virtud de la cual la comprobación del hecho punible y la ulterior imposición de la pena deben canalizarse a través de un procedimiento legalmente regulado, y materializarse en un acto final constituido por la sentencia; y por último, de una GARANTÍA DE EJECUCIÓN, por la que la ejecución de la pena debe sujetarse a una ley que regule la materia (…)”.
Esa garantía formal se aplica, según dispone el propio artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en el ejercicio de cualquiera de las manifestaciones del ius puniendi del Estado, esto es, tanto en el marco del Derecho Penal como del Derecho Administrativo Sancionador. En consecuencia, “no puede haber delito ni pena sin ley formal preexistente y no puede haber ilícito administrativo ni sanción administrativa sin ley formal preexistente”.
Ahora bien, en el marco del Derecho Penal, esa garantía del principio de legalidad adquiere una exigencia adicional: la de que el delito y la pena se preceptúen en una ley nacional. Ello por exigencia del artículo 156, cardinal 32 del Texto Fundamental, según el cual es de la reserva legal nacional la legislación penal; supuesto éste en el cual difiere del Derecho Administrativo Sancionador, en el que la reserva legal puede quedar satisfecha, incluso, a través de regulaciones del legislador estadal o municipal, pues se trata de una materia de reserva legal pero no de la reserva nacional. Como afirmó la Sala en su sentencia N° 1744/07, “(…) [a]sí, en esta segunda manifestación del ius puniendi, la creación de infracciones y sanciones administrativas -por ejemplo, las multas-, también debe realizarse única y exclusivamente a través de una ley, pudiendo ser ésta de naturaleza estadal (como un Código de Policía), a diferencia de lo que ocurre en el campo del Derecho penal, en el que siempre debe ser una ley nacional (…)”.No obstante, aun cuando de acuerdo a lo establecido en las disposiciones objeto de impugnación existe la posibilidad de imponer una medida de arresto y que si bien es cierto se encuentra prevista en una ley nacional, sin embargo, no se puede verificar el cumplimiento de las garantías procesales establecidas en el ordenamiento jurídico para proceder a la restricción de la libertad personal.
Por otra parte, se aprecia que en el presente caso resultó vulnerado el derecho al juez natural, conforme a lo establecido en el artículo 44.1 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en virtud de que la conversión de la multa en arresto comporta la restricción a la libertad, sin que la restricción sea ordenada judicialmente sino por un funcionario administrativo que no resulta competente para ordenar medidas restrictivas de libertad, ya que éstas se encuentran reservadas al Poder Judicial.
Al respecto, esta Sala ha establecido de manera reiterada que el derecho al juez natural debe concebirse como una de las garantías básicas del derecho al debido proceso establecido en el artículo 49 de laConstitución de la República Bolivariana de Venezuela. Así, en sentencia Nº 520 del 7 de junio de 2000, estableció:“(…) El derecho al juez natural consiste, básicamente, en la necesidad de que el proceso sea decidido por el juez ordinario predeterminado en la ley. Esto es, aquél al que le corresponde el conocimiento según las normas vigentes con anterioridad. Esto supone, en primer lugar, que el órgano judicial haya sido creado previamente por la norma jurídica; en segundo lugar, que ésta lo haya investido de autoridad con anterioridad al hecho motivador de la actuación y proceso judicial; en tercer lugar, que su régimen orgánico y procesal no permita calificarlo de órgano especial o excepcional para el caso; y, en cuarto lugar, que la composición del órgano jurisdiccional sea determinado en la Ley, siguiéndose en cada caso concreto el procedimiento legalmente establecido para la designación de sus miembros, vale decir, que el Tribunal esté correctamente constituido. En síntesis, la garantía del juez natural puede expresarse diciendo que es la garantía de que la causa sea resuelta por el juez competente o por quien funcionalmente haga sus veces (…)”.
Como corolario de lo anterior, a juicio de esta Sala, la conversión de multas en arrestos es inconstitucional, porque si bien es cierto que las autoridades administrativas pueden imponer multas -siempre y cuando cuenten con cobertura legal, sea nacional, estadal o municipal-, no puede habilitarse a un órgano administrativo para la conversión de multa en arresto, todo ello sin que la Sala deje de reparar en la curiosa fórmula según la cual quien no pudiera satisfacer una multa tendrá derecho a que se le conmute en arresto (ver sentencia N.° 130 del 1° de febrero de 2006, caso: Gertrud Frías Penso y otro); curioso -y reprochable- derecho que consistiría en la admisión de un desmejoramiento individual, como se expuso en la sentencia de esta Sala N° 1744 del 9 de agosto de 2007 (caso: Germán José Mundaraín Hernández). Así se declara.
Con base en las consideraciones que anteceden, esta Sala verifica que los artículos 44, letra d, 47, 53, 54, 57 y 60 de la Ley del Ejercicio de la Odontología tipifican conductas que constituyen infracciones administrativas, cuya consumación por parte de los ciudadanos acarrea como consecuencia jurídica, alternativamente, la imposición de penas de multa o de penas privativas de la libertad (arresto proporcional), supuestos en los cuales existe una inconstitucionalidad que recae sobre la parte o proposición que obliga a los órganos administrativos a la aplicación de una pena de arresto proporcional a los infractores, posibilidad que está proscrita por violatoria del derecho a la libertad personal y a ser juzgado por el juez natural, conforme lo disponen los artículos 44 y 49 de la Carta Magna. En consecuencia, se declara la nulidad parcial de dichos preceptos, específicamente la parte que se refiere a la imposición de medidas privativas de libertad, y se mantiene la validez de las sanciones administrativas que esas normas preceptúan. Así se decide.
Igualmente, esta Sala declara la nulidad total del artículo 46 de la Ley del Ejercicio de la Odontología, que atribuye como consecuencia de la firmeza e impago de la multa impuesta por infracción de la ley, la conversión en arresto proporcional, por los mismos argumentos expuestos en el parágrafo anterior, es decir, por violación del derecho a la libertad personal y a ser juzgado por el juez natural, conforme lo disponen los artículos 44 y 49 de la Carta Magna. Así también se decide.
Ahora bien, respecto de la pretendida nulidad de los artículos 62 y 64 de la Ley del Ejercicio de la Odontología, que regulan el delito de ejercicio ilegal de la profesión de odontólogo y la expedición ilegal de certificados o credenciales, las argumentaciones anteriores no son trasladables, toda vez que ambos artículos, al estar incluidos en la Sección Tercera, que regula las “Sanciones Penales”, no pueden catalogarse como sanciones administrativas ni pueden ser impuestas por autoridades administrativas, sino únicamente por jueces, bajo la legislación penal, en específico aplicando para la conversión de la multa en arresto lo que establece el Título IV del Código Penal sobre la conversión de las penas (artículo 50). De allí que, a juicio de esta Sala, los artículos 62 y 64 de la Ley del Ejercicio de la Odontología no son inconstitucionales, pues están en una ley nacional, no remiten para aplicación a una autoridad administrativa, regula tipos penales y están expresamente establecidos. Así se declara.
Por tanto, esta Sala, coherente con su propia doctrina, declara la nulidad parcial de los artículos 44, letra d, 47, 53, 54, 57 y 60 de la Ley de Ejercicio de la Odontología, por ser violatorias del derecho a la libertad personal y a ser juzgado por el juez natural previstas en los artículos 44 y 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, motivo por el cual las normas quedarán redactadas, previa supresión de la disposición anulada, de la siguiente manera:
“Artículo 44: Las sanciones administrativas son:
a) Amonestación privada.
b) Amonestación pública ante el Colegio.
c) Multa.
d) Suspensión del ejercicio profesional por el tiempo que se establece en esta Ley.
La amonestación privada, la amonestación pública y la suspensión, tiene el carácter de disciplinaria cuando son aplicadas por el Tribunal Disciplinario de los Colegios.
Parágrafo único: De las decisiones del Tribunal Disciplinario de los Colegios Regionales podrá apelarse por ante el Tribunal Disciplinario Nacional y de las de éste por ante la Junta Directiva Nacional.
Artículo 45: Las infracciones a esta Ley y a su Reglamento serán sancionadas, por el Ministro de Sanidad y Asistencia Social o por los funcionarios a quienes autorizare expresamente.
De las decisiones de estos funcionarios podrá apelarse por ante el propio Ministro y de las de éste por ante la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, dentro de los tres (3) días siguientes a la decisión y la Corte resolverá breve y sumariamente.
Artículo 46: anulado.
Artículo 47: Las sanciones administrativas que se establecen en esta Ley, pueden ser aplicadas a las personas jurídicas, por haber intervenido en el hecho sancionado, o cuando por virtud de sus funciones estuvieren en capacidad de impedirlo.
[...]
SECCIÓN SEGUNDA
De las sanciones administrativas
Artículo 53: La omisión de la declaración que deben hacer las personas autorizadas para ejercer legalmente la odontología y que a la vez tengan el Título de Farmacéutico o Auxiliar de Farmacia, conforme al artículo 5 de esta Ley, serán sancionados con multa de quinientos (500) a mil (1.000) bolívares, sin perjuicio de la sanción disciplinaria que pueda aplicar el Tribunal Disciplinario del Colegio.
Artículo 54: La infracción de los Reglamentos de la presente Ley en el caso del artículo 8 de la misma, será sancionada con multa de quinientos (500) a mil (1.000) bolívares.
[...]
Artículo 57: Los auxiliares del odontólogo que violaren la prohibición establecida en el artículo 14 de esta Ley, serán sancionados con multa de un mil (1.000) a tres mil (3.000) bolívares, y los mecánicos dentales que incurrieren en violación de la correspondiente prohibición establecida en el artículo 15 de la misma, serán sancionados con multa de un mil (1.000) a tres mil (3.000) bolívares, sin perjuicio de la aplicación de las disposiciones del Código Penal, si mediare denuncia del Colegio de Odontólogos.
[...]
Artículo 60: Cualquier otra infracción a la Ley o su Reglamento, que no constituya delito o falta expresamente penados en el Código Penal u otras leyes, serán sancionadas administrativamente por la autoridad competente con multa de mil (1.000) a tres mil (3.000) bolívares, salvo que tales infracciones sólo ameriten sanción disciplinaria que impondrá el Colegio de Odontólogos.
Declarado lo anterior, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 32 y 126 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, esta Sala, dados los múltiples actos que eventualmente pudieron haber sido dictados en aplicación de las normas parcialmente anuladas en el presente fallo, por razones de seguridad jurídica, para preservar los intereses generales y particulares generados por la expectativa plausible de la suspensión de efectos acordada por esta Sala en la medida cautelar, fija el inicio de los efectos del presente fallo a partir del 11 de agosto de 2010, oportunidad en la que se decretó la medida de suspensión de la norma anulada. Así se decide.
Como consecuencia del pronunciamiento anterior y dado el carácter accesorio de las medidas cautelares, se revoca la medida cautelar dictada por esta Sala en su sentencia N° 869 de 11 de agosto de 2010. Así se decide.
Finalmente, se ordena la publicación de este fallo es la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela y en la Gaceta Judicial. Así se decide.
DECISIÓN
Por las razones precedentemente expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en nombre de la República por autoridad de la Ley, declara PARCIALMENTE CON LUGAR la demanda de nulidad que intentó la ciudadana Gabriela del Mar Ramírez Pérez, en su entonces condición de DEFENSORA DEL PUEBLO, conjuntamente con los abogados Larry Devoe Márquez, Eneida Fernandes Da Silva, Zulay Arcia, Alejandra Bonalde, Lucelia Castellanos y Julio José Romero, adscritos a la Dirección de Servicios Jurídicos de la Defensoría del Pueblo, de los artículos 44, 45, 46, 47, 53, 54, 57, 60, 62 y 64 de la Ley de Ejercicio de la Odontología, publicada en la Gaceta Oficial de Venezuela N° 29.288 del 10 de agosto de 1970. En consecuencia:
1.- Se ANULAN PARCIALMENTE los artículos 44, letra d, 47, 53, 54, 57 y 60 de la Ley de Ejercicio de la Odontología, específicamente la parte que se refiere a la imposición de medidas privativas de libertad, y se mantiene la validez de las sanciones administrativas que esas normas preceptúan.
2.- Se ANULA el artículo 46 de la Ley de Ejercicio de la Odontología.
3.- FIJA el inicio de los efectos del presente fallo a partir del 11 de agosto de 2010.
4.- SE REVOCA la medida cautelar innominada de suspensión de los efectos de la norma impugnada, decretada en la decisión N° 869 de 11 de agosto de 2010.
5.- Se ORDENA la publicación del texto íntegro de esta sentencia en la Gaceta Oficial de la República y en la Gaceta Judicial, con la siguiente mención en su sumario:“Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, que declara la nulidad parcial de los artículos 44, 47, 53, 54, 57 y 60 de la Ley de Ejercicio de la Odontología, así como la nulidad absoluta del artículo 46 de la misma Ley del Ejercicio de la Odontología”.
Publíquese y regístrese. Archívese el expediente. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, a los 11 días del mes de agosto de dos mil dieciséis. Años: 206º de la Independencia y 157º de la Federación.
La Presidenta
Gladys María Gutiérrez Alvarado
El Vicepresidente
Arcadio Delgado Rosales Ponente
Los Magistrados y las Magistradas,
Carmen Zuleta de Merchán
Juan José Mendoza Jover
Calixto Ortega Ríos
Luis Fernando Damiani Bustillos
Lourdes Benicia Suárez Anderson
La Secretaria,
Dixies Josefina Velázquez Reque
Exp. 10-0426
ADR/
SALA CONSTITUCIONAL
Magistrado Ponente: Arcadio Delgado Rosales
Expediente Nº 10-0426
El 29 de abril de 2010, la ciudadana Gabriela del Mar Ramírez Pérez, en su entonces condición de DEFENSORA DEL PUEBLO, conjuntamente con los abogados Larry Devoe Márquez, Eneida Fernandes Da Silva, Zulay Arcia, Alejandra Bonalde, Lucelia Castellanos y Julio José Romero, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números. 93.897, 79.059, 71.387, 71.884, 145.484 y 118.078, respectivamente, adscritos a la Dirección de Servicios Jurídicos de la Defensoría del Pueblo; interpusieron demanda de nulidad de los artículos 44, 45, 46, 47, 53, 54, 57, 60, 62 y 64 de la Ley de Ejercicio de la Odontología, publicada en la Gaceta Oficial de Venezuela N° 29.288 del 10 de agosto de 1970.
Por auto del 5 de mayo de 2010, se dio cuenta en Sala y se formó el expediente respectivo y, en esa oportunidad, se designó como ponente al Magistrado Arcadio Delgado Rosales.
El 11 de agosto de 2010, mediante sentencia N° 869, esta Sala Constitucional se declaró competente para conocer de la demanda de nulidad incoada y la admitió cuanto ha lugar en derecho, ordenó citar a la Procuradora General de la República, notificar al Presidente de la Asamblea Nacional, a la Fiscal General de la República, a la parte actora y, mediante cartel, a los terceros interesados. En esa misma fecha, la sala decretó la suspensión provisional de los efectos de los artículos 44, letra “d”, 46, 47, 53, 54, 57, 60, 62 y 64 de la Ley de Ejercicio de la Odontología
El 12 de agosto de 2010, se recibió el expediente en el Juzgado de Sustanciación.
El 29 de octubre de 2010, se notificó a la Defensoría del Pueblo.
El 11 de noviembre de 2010, la representación de la Defensoría del Pueblo solicitó la citación de la Procuradora General de la República y la notificación de la Asamblea Nacional, la Fiscal General de la República y que se librara el cartel de emplazamiento a los terceros interesados.
Por diligencias de fechas 2 de diciembre de 2010, 10 de marzo de 2011, 11 de agosto de 2011 y 9 de febrero de 2012, la representación de la Defensoría del Pueblo manifestó su interés en la presente causa.
El 14 de marzo de 2012, el Juzgado de Sustanciación libró el cartel de emplazamiento de los terceros interesados y el 16 de ese mes y año la representación de la Defensoría del Pueblo solicitó que le fuese entregado el mismo.
El 28 de marzo de 2012, la representación de la Defensoría del Pueblo consignó el cartel de emplazamiento librado el 14 de ese mes y año y publicado el 22 del mismo mes y año, en el diario Últimas Noticias.
El 3 de julio de 2012, la Asamblea Nacional consignó escrito mediante el cual formuló alegatos y, el 11 de ese mes y año, la Procuraduría General de la República consignó escrito en los mismos términos.
Mediante diligencias de fechas 19 de julio y 27 de noviembre de 2012, la representación de la Defensoría del Pueblo manifestó su interés en la continuidad de la causa.
El 29 de noviembre de 2012, el Juzgado de Sustanciación ordenó la remisión del expediente a esta Sala Constitucional, con el fin de que se emitiera el pronunciamiento correspondiente.
El 8 de enero de 2013, se recibió el expediente en esta Sala Constitucional y se designó ponente al Magistrado Arcadio Delgado Rosales, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.
El 8 de mayo de 2013, en virtud de la elección de la nueva Junta Directiva del Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Plena, esta Sala Constitucional quedó conformada de la siguiente forma: Magistrada Gladys Gutiérrez Alvarado, Presidenta; Magistrado Francisco Antonio Carrasquero López, Vicepresidente, y los Magistrados y Magistradas Luisa Estella Morales Lamuño, Marcos Tulio Dugarte Padrón, Carmen Zuleta de Merchán, Arcadio Delgado Rosales y Juan José Mendoza Jover.
Mediante diligencias de fechas 17 de abril de 2013, 25 de septiembre de 2013, 25 de febrero de 2014 y 3 de junio de 2014, la representación de la Defensoría del Pueblo solicitó dictar el pronunciamiento correspondiente.
El 17 de octubre de 2013, en reunión de Sala Plena, en virtud de la ausencia temporal del Magistrado Francisco Antonio Carrasquero López, se acordó que el ejercicio temporal de la Vicepresidencia de esta Sala Constitucional recayera en el Magistrado Juan José Mendoza Jover así como la incorporación del Magistrado suplente Luis Fernando Damiani Bustillos, quedando constituida en consecuencia la Sala por la Magistrada Gladys María Gutiérrez Alvarado, en su carácter de Presidenta; el Magistrado Juan José Mendoza Jover, en su carácter de Vicepresidente; y los Magistrados Luisa Estella Morales Lamuño, Marcos Tulio Dugarte Padrón, Carmen Zuleta de Merchán, Arcadio Delgado Rosales y Luis Fernando Damiani Bustillos.
En reunión del 5 de febrero de 2014, convocada a los fines de la reincorporación a la Sala del Magistrado Francisco Antonio Carrasquero López, en virtud de haber finalizado la licencia que le fue concedida por la Sala Plena de este máximo Tribunal para que se separara temporalmente del cargo, por motivo de salud, esta Sala quedó constituida de la siguiente manera: Magistrada Gladys María Gutiérrez Alvarado, Presidenta; Magistrado Francisco Antonio Carrasquero López, Vicepresidente; y los Magistrados Luisa Estella Morales Lamuño, Marcos Tulio Dugarte Padrón, Carmen Zuleta de Merchán, Arcadio Delgado Rosales y Juan José Mendoza Jover.
El 13 de agosto de 2015, la representación de la Defensoría del Pueblo manifestó su interés en la presente causa y solicitó se dictara pronunciamiento.
El 23 de diciembre de 2015 se reconstituyó esta Sala Constitucional, dada la incorporación de los Magistrados designados por la Asamblea Nacional en sesión extraordinaria de esa misma fecha, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 40.816 del 23 de diciembre de 2015; quedando integrada de la siguiente forma: Magistrada Gladys María Gutiérrez Alvarado, Presidenta; Magistrado Arcadio Delgado Rosales, Vicepresidente; y los Magistrados y Magistradas Carmen Zuleta de Merchán, Juan José Mendoza Jover, Calixto Ortega Ríos, Luis Fernando Damiani Bustillos y Lourdes Benicia Suárez Anderson.
Por escrito presentado el 7 de abril de 2016, la abogada Antonieta De Gregorio, inscrita en el Inpreabogado con el número 35.990, actuando en su carácter de Fiscal Sexta del Ministerio Público para actuar ante la Sala Plena y las Salas Constitucional, Político-Administrativa y Electoral de este alto Tribunal, solicitó la declaratoria con lugar del recurso de nulidad.
El 28 de abril de 2016, la parte actora solicitó pronunciamiento.
Estudiado el caso, se decide conforme a lo siguiente:
I
FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE NULIDAD
La ciudadana Gabriela del Mar Ramírez Pérez, en su entonces condición de DEFENSORA DEL PUEBLO, junto con los abogados Larry Devoe Márquez, Eneida Fernández Da Silva, Zulay Arcia, Alejandra Bonalde, Lucelia Castellanos y Julio José Romero, respectivamente, adscritos a la Dirección de Servicios Jurídicos de la Defensoría del Pueblo; interpusieron demanda de nulidad de los artículos 44, 45, 46, 47, 53, 54, 57, 60, 62 y 64 de la Ley de Ejercicio de la Odontología, publicada en la Gaceta Oficial de Venezuela N° 29.288 del 10 de agosto de 1970, bajo los siguientes argumentos:
Que la Ley de Ejercicio de la Odontología es un cuerpo normativo preconstitucional que “(…) regula todo lo concerniente a la prestación de servicios encaminados a la prevención, diagnóstico y tratamiento de las enfermedades, deformaciones y accidentes traumáticos de la boca y de los órganos o regiones anatómicas que la limitan o comprenden, actos que son propios del ejercicio de la odontología (…)”.
Que “(…) en el Capítulo VI [de dicha ley] se prevén las sanciones administrativas que pueden ser impuestas a los odontólogos, las odontólogas, dentistas o cirujanos dentistas, las personas autorizadas para ejercer legítimamente la odontología (mecánicos dentales, higienistas dentales y asistentes dentales) cuando infrinjan las disposiciones previstas en la citada ley, así como el procedimiento que debe ser seguido para su imposición (…)”.
Que el artículo 44 de dicho instrumento establece como sanciones administrativas la amonestación privada o pública, multa o arresto proporcional y la conversión de multa en arresto.
Que el artículo 45 ejusdem “(…) faculta expresamente al Ministro de Sanidad y Asistencia Social (hoy Ministro del Poder Popular para la Salud) para imponer las referidas sanciones administrativas, incluidas la medidas privativas de libertad, e incluso le faculta para delegar en otro funcionario o funcionaria tal atribución (…)”.
Que, por su parte, “(….) los artículos 46, 47, 53, 54, 57, 60, 62 y 64 de la Ley de Ejercicio de la Odontología establecen los supuestos en los cuales resulta aplicable la medida privativa de libertad (arresto), bien sea directamente o mediante la conversión en multa (…)”.
Que, en esa medida, “(…) [l]os artículos 44, 45, 46, 47, 53, 54, 57, 60, 62 y 64 de la Ley de Ejercicio de la Odontología violentan el derecho a la libertad personal y al debido proceso, previstos en los artículos 44 y 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, al consagrar como sanción administrativa una medida privativa de libertad, que puede ser impuesta a los odontólogos, odontólogas, dentistas o cirujanos dentistas, las personas autorizadas para ejercer legítimamente la odontología, los mecánicos dentales, higienistas dentales y asistentes dentales (…)”.
Que “(….) vulneran los derechos a la libertad personal y al debido proceso al facultar a una autoridad administrativa para dictar medidas privativas de libertad, de manera directa o mediante conversión del arresto, en absoluta contradicción con el principio de reserva judicial de las medidas restrictivas y del principio del juez natural (…)”.
Que “(…) es así como el artículo 44.1 Constitucional, prevé dos supuestos en los cuales la libertad personal puede ser, excepcionalmente, restringida, a saber: [i] en virtud de orden judicial, la cual debe provenir de un tribunal competente, en reguardo de las debidas garantías para la integridad personal y el debido proceso [y] [ii] En caso de ser sorprendida la persona en situación de flagrancia, es decir, en situación de estar cometiendo o a poco de haber cometido un delito que merezca pena corporal. Tal detención puede ser practicada incluso por los particulares (…)”.
Que, de este modo, “(…) en materia de libertad personal, la única autoridad que puede ordenar legítimamente su privación son los órganos jurisdiccionales. La excepción a esta reserva judicial es que la detención sea practicada mientras la persona sea sorprendida in fraganti cometiendo un delito que merezca pena coercitiva de libertad (…)” y, en este último caso, “(…) el detenido o detenida debe ser presentado ante el Juez de Primera Instancia en Funciones de Control dentro de las 48 horas siguientes a la efectiva aprehensión (…)”.
Que “(…) la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela es categórica al circunscribir los asuntos relacionados con las restricciones del derecho a la libertad personal, al conocimiento de los órganos jurisdiccionales previamente establecidos por la ley (…)” y, en ningún caso, de órganos administrativos en ejercicio de su potestad sancionatoria, lo que se enmarca dentro del contenido del derecho al juez natural previsto en el artículo 49.4 de la Carta Fundamental.
Con fundamento en los razonamientos expuestos, la Defensoría del Pueblo pidió que fuera declarada la inconstitucionalidad de las normas impugnadas, luego de la correspondiente sustanciación del proceso. Asimismo, como medida cautelar, solicitó que se acordara la suspensión de efectos de las disposiciones normativas objeto de la presente demanda, hasta tanto sea resuelta de manera definitiva esta causa.
En relación con la petición cautelar, señaló que la exigencia de presunción de buen derecho se deriva de la franca contradicción que existe entre las normas constitucionales cuya infracción se adujo (derecho a la libertad personal y garantía del juez natural) y el contenido de las disposiciones impugnadas.
Asimismo, sostuvo que el periculum in mora se encuentra también satisfecho como requisito de procedencia de la tutela provisional incoada, “(…) habida cuenta de la posibilidad cierta de que la autoridad administrativa responsable de aplicar la sanción de arresto proporcional o convierta (sic) la multa en arresto, esté aplicando la medida en mención generándose así violaciones constitucionales cuyos efectos no podrían ser reparados íntegramente con la sentencia definitiva (…)”.
II
DE LAS NORMAS IMPUGNADAS
Los artículos cuya nulidad se pretende a través del ejercicio de la presente acción están contenidos en la Ley de Ejercicio de la Odontología, publicada en la Gaceta Oficial Nº 29.288 del 10 de agosto de 1970 y son del tenor siguiente:
“CAPITULO VI
De las sanciones
SECCIÓN PRIMERA
Disposiciones Generales
[...]
Artículo 44: Las sanciones administrativas son:
a) Amonestación privada.
b) Amonestación pública ante el Colegio.
c) Multa.
d) Arresto por conversión de multa.
e) Suspensión del ejercicio profesional por el tiempo que se establece en esta Ley.
La amonestación privada, la amonestación pública y la suspensión, tiene el carácter de disciplinaria cuando son aplicadas por el Tribunal Disciplinario de los Colegios.
Parágrafo único: De las decisiones del Tribunal Disciplinario de los Colegios Regionales podrá apelarse por ante el Tribunal Disciplinario Nacional y de las de éste por ante la Junta Directiva Nacional.
Artículo 45: Las infracciones a esta Ley y a su Reglamento serán sancionadas, por el Ministro de Sanidad y Asistencia Social o por los funcionarios a quienes autorizare expresamente.
De las decisiones de estos funcionarios podrá apelarse por ante el propio Ministro y de las de éste por ante la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, dentro de los tres (3) días siguientes a la decisión y la Corte resolverá breve y sumariamente.
Artículo 46: Firme la decisión si la pena fuere de multa, será convertida en arresto si no es satisfecha oportunamente conforme a los términos de la correspondiente resolución.
Artículo 47: Las sanciones administrativas que se establecen en esta Ley, pueden ser aplicadas a las personas jurídicas; pero en el caso de conversión de multa en arresto, esta última pena se aplicará a las personas naturales que aparezcan responsables de la infracción, por haber intervenido en el hecho sancionado, o cuando por virtud de sus funciones estuvieren en capacidad de impedirlo.
[...]
SECCIÓN SEGUNDA
De las sanciones administrativas
Artículo 53: La omisión de la declaración que deben hacer las personas autorizadas para ejercer legalmente la odontología y que a la vez tengan el Título de Farmacéutico o Auxiliar de Farmacia, conforme al artículo 5 de esta Ley, serán sancionados con multa de quinientos (500) a mil (1.000) bolívares, o arresto proporcional, sin perjuicio de la sanción disciplinaria que pueda aplicar el Tribunal Disciplinario del Colegio.
Artículo 54: La infracción de los Reglamentos de la presente Ley en el caso del artículo 8 de la misma, será sancionada con multa de quinientos (500) a mil (1.000) bolívares, o arresto proporcional.
[...]
Artículo 57: Los auxiliares del odontólogo que violaren la prohibición establecida en el artículo 14 de esta Ley, serán sancionados con multa de un mil (1.000) a tres mil (3.000) bolívares, o arresto proporcional; y los mecánicos dentales que incurrieren en violación de la correspondiente prohibición establecida en el artículo 15 de la misma, serán sancionados con multa de un mil (1.000) a tres mil (3.000) bolívares, o arresto proporcional sin perjuicio de la aplicación de las disposiciones del Código Penal, si mediare denuncia del Colegio de Odontólogos.
[...]
Artículo 60: Cualquier otra infracción a la Ley o su Reglamento, que no constituya delito o falta expresamente penados en el Código Penal u otras leyes, serán sancionadas administrativamente por la autoridad competente con multa de mil (1.000) a tres mil (3.000) bolívares, o arresto proporcional, salvo que tales infracciones sólo ameriten sanción disciplinaria que impondrá el Colegio de Odontólogos.
SECCIÓN TERCERA
De las sanciones penales
[...]
Artículo 62: El ejercicio ilegal de la odontología se castigará con multa de un mil (1.000) a tres mil (3.000) bolívares, o arresto proporcional.
Las autoridades competentes procederán a decomisar con destino al Fisco Nacional, los aparatos e instrumentos en el consultorio o lugar cualquiera donde la persona incurra en la infracción prevista en este artículo. Si el infractor es un profesional autorizado según el artículo 4 de la presente Ley, será además suspendido del ejercicio de la odontología por el término de seis a doce meses, tiempo durante el cual quedará de hecho excluido del Colegio de Odontólogos de Venezuela.
[...]
Artículo 64: Quienes expidan, suscriban o contribuyan a la expedición de certificados o credenciales que posibiliten el ejercicio ilegal de la odontología a personas que no hubieren cumplido con los requisitos legales para ello, serán castigados con multa de un mil (1.000) a tres mil (3.000) bolívares, o arresto proporcional” (Subrayados de esta Sala).
III
OPINIÓN DE LA ASAMBLEA NACIONAL
El 3 de julio de 2012, los representantes legales de la Asamblea Nacional presentaron escrito de consideraciones sobre el recurso de nulidad de autos, en el que solicitaron que se declarase con lugar el mismo, con fundamento en los argumentos siguientes:
Que “(…) de los preceptos denunciados de la Ley de Ejercicio de la Odontología se refleja que las mismas establecen sanciones administrativas y arresto, facultando expresamente al Ministro competente en el área de la Salud para imponer las referidas sanciones administrativas, incluidas las medidas privativas de libertad e incluso lo faculta para delegar en otro funcionario tal atribución, lo cual implica que tales artículos pueden incurrir en violación al derecho a la libertad personal y a la exigencia del artículo 44 numeral 1 de la Constitución, el cual expresamente establece que sólo por orden judicial pueden dictarse medidas privativas de libertad , con la única excepción de que el sujeto sea sorprendido in fraganti (…)”. A tal efecto, citó la sentencia número 845/2010, caso: Código de Policía del Estado Monagas, la cual, además, estableció que “(…) la conversión de multas en arrestos son inconstitucionales, por cuanto aunque las autoridades administrativas pueden imponer multas previstas en la ley, la inconstitucionalidad deviene en la imposibilidad de habilitarse a un órgano administrativo a convertir una multa en arresto, es decir, según la cual quien no pudiera satisfacer una multa o una caución tendrá derecho a que se le conmute en arresto (…)”
Que, en atención a las sentencias dictadas por esta Sala números 130/2006 y 1744/2007, “(…) se evidencia que en el caso de los artículos 44, 45, 46, 47, 53, 54, 57, 60, 62 y 64 de la Ley de Ejercicio de la Odontología, ley sancionada y promulgada con anterioridad a la Constitución vigente, existe una inconstitucionalidad que recae sobre la parte que faculta expresamente al Ministro o Ministra competente en el área de la salud para imponer las medidas privativas de libertad y la que faculta a [éste] para delegar en otro funcionario o funcionaria tal atribución, siendo que tal posibilidad está proscrita por el texto del artículo 44 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela por ser contraria al derecho a la libertad personal y al debido proceso, [previsto] en el artículo 49 numeral 6 eiusdem; [según el cual] el delito debe estar establecido por la ley (nullum crimen sine lege); que la ley establezca la pena y que se corresponda al delito cometido (nulla poena sine lege) y que la comprobación del hecho punible y la ulterior imposición de la pena deben canalizarse a través de un procedimiento legalmente regulado y materializarse en un acto final constituido por la sentencia, [finalmente] que la ejecución de la pena se sujete a una ley que regule la materia (…)”.
Finalmente, en atención a los fundamentos precedentemente expuestos, se “(…) observa la inconstitucionalidad de los artículos 44, 46, 47, 53, 54, 57, 60, 62 y 64 de la Ley de Ejercicio de la odontología en los siguientes términos (1) letra d) del artículo 44, (2) artículo 46, en lo que refiere a la posibilidad de conversión de multa en arresto, (3) artículo 47, en cuanto faculta a imponer la pena de arresto a los representantes de personas jurídicas sancionadas en el marco de dicha ley, (4) artículo 53, en lo que respecta a la sanción de ‘arresto proporcional’, (5) artículo 54, en lo que respecta a la sanción de ‘arresto proporcional’, (6) artículo 57, en lo que respecta a la sanción de ‘arresto proporcional’, (7) artículo 60, en lo que respecta a la sanción de ‘arresto proporcional’, (8) artículo 62, en lo que respecta a la sanción de ‘arresto proporcional’, (9) artículo 64, en lo que respecta a la sanción de ‘arresto proporcional’ (…)”.
IV
OPINIÓN DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
El 11 de julio de 2012, el representante legal de la Procuraduría General de la República presentó escrito de consideraciones sobre el recurso de nulidad de autos, en el que solicitó que se declarase con lugar el mismo, con fundamento en los argumentos siguientes:
Que “(…) el derecho a la libertad personal se erige en el ordenamiento jurídico venezolano como un derecho indispensable para el desenvolvimiento pleno de la persona , siendo el mismo un presupuesto para los demás derechos fundamentales, sin embargo, como todo derecho fundamental, el mismo no es de carácter absoluto, ya que en el caso de [Venezuela] únicamente en dos supuestos, de acuerdo a la Constitución nacional puede ser restringido tal derecho, a saber por autorización judicial y en el caso de flagrancia, fuera de estos casos no puede ser restringido; [por ello], cuando la Ley de Ejercicio de la Odontología prevé en su articulado la medida privativa de libertad, está violando flagrantemente el citado derecho a la libertad personal (…)”.
Que “(…) en el caso bajo estudio, en principio, la medida de arresto está enmarcada dentro de lo que es la potestad sancionatoria de la Administración Pública y ,está a su vez, en un marco aún más general dentro de lo que es el ejercicio del ius puniendi por parte del Estado frente a la inobservancia de los particulares en el cumplimiento de obligaciones que le han sido impuestas por ley, a fin de contribuir con las cargas públicas y las necesidades de la colectividad (…)”.
Que “(…) la medida de arresto se caracteriza por ser impuesta por lapsos breves y que se encuentra dirigida a sancionar la comisión de un hecho ilícito cometido por una persona mediante la orden de una autoridad judicial. Tal medida se inscribe dentro de lo que es la potestad sancionatoria de la Administración Pública, reconocida dentro del Ius Puniendi del Estado, que originariamente se manifestaba en la existencia del establecimiento de penas por parte del mismo, luego, ya con la disección que se hace del ámbito penal respecto del administrativo, se comienza a hablar de delitos y faltas por un lado y de sanciones por el otro, tal como lo recoge la Constitución de 1999 (…)”.
Que “(…) la doctrina patria ha sido categórica al pronunciarse de manera negativa con respecto a las prácticas que abogan por la conversión de las sanciones pecuniarias en penas privativas de libertad, así como también ante cualquier intento por parte de la Administración Pública de imponer por vía directa o indirecta sanciones privativas de libertad (…)”.
Que “(…) en el marco actual del constitucionalismo, estas medidas administrativas de arresto previstas en leyes ordinarias que viene a desconocer derechos fundamentales conocidos de manera expresa en el Texto Constitucional, no tienen ninguna cabida, de manera que cuando el parlamento sanciona una Ley en la cual esté recogida la violación a un derecho fundamental, la misma estará viciada de inconstitucionalidad (…)”.
Que “(…) de la ley impugnada en el presente caso, se evidencia claramente como (sic), en primer término, aparece prevista la medida de arresto dentro de las posibles sanciones administrativas a ser aplicadas por el Ministerio del ramo, esto es el Ministro del Poder Popular para la Salud, a los profesionales de la odontología (…)”.
Que “(…) se observa con relación a la medida de arresto consagrada en el artículo 44 de la Ley de Ejercicio de la Odontología, que la misma contraviene lo dispuesto en el Texto Fundamental e incurre específicamente en la violación de lo dispuesto en el artículo 44 de la Constitución Nacional al desconocer que solo las autoridades judiciales pueden acordar cualquier medida que restrinja la libertad personal, toda vez que faculta al Ministro del área para dictar medidas privativas de libertad contra odontólogos, mecánicos dentales, higienistas dentales y asistentes dentales (…)”.
Por otra parte, en cuanto a la vulneración del derecho al debido proceso y a la garantía de ser juzgado por el juez natural, “…señaló que el debido proceso constituye un elemento fundamental del sistema de protección de los Derechos Humanos, toda vez que funciona como un importante muro de contención frente a la arbitrariedad y el abuso en el cual podrían incurrir los agentes del Estado. Igualmente, señalaron que la garantía del juez natural que establece la Constitución de 1999, se inscribe dentro de la garantía del derecho al debido proceso [, el cual] incorpora una serie de derechos…”.
Que “(…) el derecho constitucional [al debido proceso] se encuentra vulnerado debido a que no podría ser una autoridad administrativa la competente para restringir a los ciudadanos el derecho a la libertad personal, pues la Constitución Nacional ha sido explícita al someter dicha restricción únicamente a los órganos jurisdiccionales (…)”.
Que, en cuanto a la garantía del juez natural, esta Sala Constitucional ha establecido que“(…) constituye un derecho de las personas naturales o jurídicas, en el sentido de que el juez sea aquel al que corresponda su conocimiento según las normas vigentes con anterioridad, principio que lleva implícito la imparcialidad del juez y su idoneidad en el desarrollo de la actividad jurisdiccional, [siendo que, en el presente caso] se estima que la garantía del juez natural se encuentra vulnerada al someter a una autoridad distinta a los órganos jurisdiccionales el establecimiento de medidas de arresto, lesionando, en este sentido, el derecho constitucional a la libertad personal (…)”.
V
OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO
El 7 de abril de 2016, la representante de la Fiscalía General de la República presentó escrito de opinión sobre el recurso de nulidad de autos, en el que solicitó que se declarase con lugar el mismo, con fundamento en los argumentos siguientes:
Que “(…) las normas impugnadas prevén la posibilidad de que una autoridad administrativa, esto es el Ministro competente en la materia o el funcionario que éste autorice, imponga una pena privativa de la libertad, específicamente la sanción de arresto, a los infractores de los preceptos de la Ley de Ejercicio de la Odontología (…)”.
Que, de conformidad con el cardinal 1 del artículo 44 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, “(…) la libertad se constituye en la regla general, de manera que no procede la privación de libertad en los supuestos excepcionales expresamente previstos en la Ley que serán apreciados por el juez en cada caso, por lo que su procedencia implica como requisito ineludible la existencia de una orden judicial previa, como garantía inherente al mencionado derecho fundamental (…)”. Citó como apoyo a su argumento la sentencia de esta Sala N° 972 de 9 de mayo de 2006, para destacar que “(…) no cabe duda respecto a la obligatoria existencia de una orden judicial previa cuando se pretende privar de libertad a un individuo, salvo el caso de la detención in fraganti, expresamente permitida por el texto Constitucional, con las limitaciones allí previstas (…)”.
Que las normas impugnadas son inconstitucionales al habilitar a una autoridad administrativa, como lo es el Ministro con competencia en Sanidad, para imponer una medida de arresto, por violación de la libertad personal y del derecho a ser juzgado por el juez natural.
VI
MOTIVACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a la Sala la decisión de fondo en el juicio de nulidad que, por razones de inconstitucionalidad, se planteó en contra de los artículos 44, 45, 46, 47, 53, 54, 57, 60, 62 y 64 de la Ley de Ejercicio de la Odontología, publicada en la Gaceta Oficial de Venezuela N° 29.288 del 10 de agosto de 1970, preceptos que estipulan la conversión de multa en arresto dentro del régimen administrativo sancionatorio a los sujetos regidos por dicho cuerpo normativo.
Para justificar la nulidad parcial de la norma recurrida, la Defensoría del Pueblo denunció, en primer lugar, la violación del derecho a la libertad personal, específicamente, al principio de reserva judicial en materia de privación de libertad que recogió el artículo 44, cardinal 1, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por parte del artículo 44, letra d de la Ley de Ejercicio de la Odontología, el cual establece como sanciones administrativas la amonestación privada o pública, multa o arresto proporcional y la conversión de multa en arresto, artículo 45 ejusdem, el cual otorga facultad al Ministro de Sanidad y Asistencia Social (hoy Ministro del Poder Popular para la Salud) para imponer las referidas sanciones administrativas, incluidas la medidas privativas de libertad, e incluso le faculta para delegar en otro funcionario o funcionaria tal atribución y los artículos 46, 47, 53, 54, 57, 60, 62 y 64 de la referida Ley que establecen los supuestos en los cuales resulta aplicable la medida privativa de libertad (arresto), en caso de conversión de la multa.
En segundo lugar, la Defensoría del Pueblo denunció la violación de la garantía de ser juzgado por el juez natural, prevista en el cardinal 4 del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por la prohibición de que órganos administrativos en ejercicio de su potestad sancionatoria puedan decretar medidas restrictivas de la libertad, por estar expresamente reservadas a los órganos jurisdiccionales.
Dentro de este marco, los representantes de la Asamblea Nacional, de la Procuraduría General de la República y de la Fiscalía General de la República manifestaron estar de acuerdo con tales argumentos y solicitaron la declaración de inconstitucionalidad de las referidas normas.
Así las cosas, a juicio de esta Sala, el quid del presente asunto es precisar si las normas impugnadas de la Ley del Ejercicio de la Odontología, que prevén como sanción administrativa la conversión de la multa en arresto, violan el derecho a la libertad personal y a la exigencia irrestricta del artículo 44, cardinal 1, de la Carta Magna, que establece que sólo por orden judicial pueden dictarse medidas privativas de libertad, salvo la única excepción de que el sujeto sea sorprendido in fraganti; y el derecho a ser juzgado por el juez natural consagrado en el artículo 49, cardinal 4 constitucional, al ser impuestas penas corporales por autoridades administrativas, cuando es materia exclusiva del Poder Judicial.
Al respecto, observa la Sala:
La doctrina le atribuye al caso de Thomas Bonhan, resuelto en el Reino Unido en 1610 por el Tribunal de Agravios Civiles (Common Pleas), presidido por Sir Edward Coke, los orígenes del control jurisdiccional de la Constitución. La disputa se presentó cuando el médico Thomas Bonhan, graduado en la Universidad de Cambridge, fue emplazado por el Real Colegio de Médicos de Londres a revalidar su título bajo apercibimiento de prohibición de ejercicio de la profesión, multa y arresto. Ante la negativa de Thomas Bonhan de presentarse ante el Colegio de Médicos (controlado por miembros egresados de la Universidad de Oxford, rivales académicos de la época), fue sometido a arresto, ocasionando que éste presentara una demanda por detención ilegal, bajo el alegato de extralimitación en la potestad sancionatoria de esa corporación, criterio que fue acogido por el juez y de allí surgió la tesis de la prevalencia de la supremacía de los derechos humanos sobre el derecho interno. Fue precisamente ese precedente al que se le vincula el inicio del control constitucional.
Paradójicamente, varios siglos después la discusión todavía se sigue dando, pero esta vez en el plano de lo que la doctrina especializada denomina el derecho administrativo sancionador, en la que se destaca la obra de Alejandro Nieto, donde con meridiana claridad señala que, “admitida e indiscutida la existencia de la potestad sancionadora de la Administración, lo verdaderamente importante es fijar con precisión los límites de su ejercicio”, aludiendo con ello a lo que ha impuesto el Tribunal Constitucional Español en su sentencia 77/1983 de 3 de octubre, que establece como uno de los 4 límites “b) la interdicción de las penas privativas de libertad, a las que puede llegarse de modo directo o indirecto a partir de las infracciones sancionadas” (Alejandro Nieto; Derecho Administrativo Sancionador; 2da Edición; 1994; pág 84).
Lo trascendental de la discusión anterior es que los límites de la potestad sancionadora de la Administración Pública deriva del propio texto fundamental.
En ese contexto, ya esta Sala ha tenido ocasión de expresar su interpretación del artículo 44, cardinal 1, de la Constitución, entre otras, en sus sentencias N° 130 del 1 de febrero de 2006 (caso: Gertrud Frías Penso y otro), N° 1353 del 27 de junio de 2007 (caso: Inspectoría del Trabajo del Municipio Libertador), N° 940 del 21 de mayo de 2007 (caso: Asdrúbal Celestino Sevilla) y N° 2443 del 20 de diciembre de 2007 (caso:Inés Irene Torrado) y, especialmente, en su decisión N° 1744 del 9 de agosto de 2007 (caso: Germán José Mundaraín Hernández), mediante la cual se anularon varios preceptos del Código de Policía del Estado Lara por las mismas razones de inconstitucionalidad que aquí se delataron (ratificada posteriormente en sentencia N° 845 de 11 de agosto de 2010, caso: Código de Policía del Estado Monagas). En esa última oportunidad, la Sala realizó las siguientes consideraciones, que aquí se reiteran:
“(…) Ahora bien, resulta oportuno destacar que en sentencias números 1.372/2003, del 29 de mayo, y 130/2006, del 1 de febrero, esta Sala sostuvo, sin pretender menospreciar el resto de los derechos, que la libertad personal destaca, desde el origen mismo del Estado moderno, en el conjunto de los derechos fundamentales. No es casual -se destacó- que haya sido la libertad personal una de las primeras manifestaciones de derechos particulares que se conoció en la evolución histórica de los derechos humanos.
Así, en líneas generales, la libertad es un valor superior del ordenamiento jurídico, consagrado en el artículo 2 de la Constitución de la República de Venezuela, pero también constituye un derecho fundamental que funge como presupuesto de otras libertades y derechos fundamentales, el cual hace a los hombres sencillamente hombres. De allí que se pueda afirmar, que tal derecho, el cual se encuentra estrechamente vinculado a la dignidad humana, ostenta un papel medular en el edificio constitucional venezolano, siendo que el mismo corresponde por igual a venezolanos y extranjeros.
Ahora bien, una de las derivaciones más relevantes de la libertad, es el derecho a la libertad personal -o libertad ambulatoria- contenido en el artículo 44 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual ha sido consagrado y desarrollado como un derecho humano y fundamental inherente a la persona humana.
(…)
Ahora bien, es menester resaltar que si bien el derecho fundamental a la libertad personal es la regla general, no es menos cierto que el propio texto constitucional permite que el mismo pueda verse restringido en ciertos supuestos excepcionales, como lo son los establecidos -taxativamente- en el numeral 1 del artículo 44 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Dicha norma establece:
ˈArtículo 44. La libertad personal es inviolable, en consecuencia:
1. Ninguna persona puede ser arrestada o detenida sino en virtud de una orden judicial, a menos que sea sorprendida in fraganti. En este caso será llevada ante una autoridad judicial en un tiempo no mayor de cuarenta y ocho horas a partir del momento de la detención. Será juzgada en libertad, excepto por las razones determinadas por la ley y apreciadas por el juez o jueza en cada caso (…)ˈ
(Subrayado del presente fallo).
Esta Sala reitera (ver sentencia n.° 130/2006, del 1 de febrero), que del texto de ese primer numeral se pueden distinguir varios aspectos, todos relevantes en cuanto al referido derecho a la libertad:
ˈ...1.- La libertad es la regla. Incluso las personas que sean juzgadas por la comisión de delitos o faltas deben, en principio, serlo en libertad.
2.- Sólo se permiten arrestos o detenciones si existe orden judicial, salvo que sea la persona sorprendida in franganti.
3.- En caso de flagrancia, sí se permite detención sin orden judicial, pero sólo temporal, para que en un plazo breve (48 horas) se conduzca a la persona ante la autoridad judicial…ˈ.
Dicha disposición normativa establece una obligación en salvaguarda del derecho: la de intervención de los jueces para privar de libertad a una persona. De hecho, la garantía del juez natural presupone la existencia de un juez. El Poder Judicial se entiende, al menos así ha sido el resultado de la evolución de las instituciones públicas, como el garante de los derechos, protegiéndolos del aparato administrativo del Estado, al cual se le reservan otras tareas (sentencia n.° 130/2006, del 1 de febrero).
Debe resaltarse que tal orden judicial constituye una garantía ineludible a los efectos de la salvaguarda del mencionado derecho fundamental. El fundamento de ello estriba, como bien lo alega la parte recurrente, en que a través de la privación de libertad, sea como pena o como medida cautelar, el Estado interviene del modo más lesivo en la esfera de derechos de la persona, razón por la cual, la Constitución ha preferido que tales limitaciones a la libertad estén sometidas al control de una autoridad revestida de suficientes garantías de independencia e imparcialidad (Juez), siguiendo un procedimiento legal que otorgue reales posibilidades de defensa (procedimiento penal).
La manifestación más importante de las mencionadas excepciones consagradas en el numeral 1 del artículo 44 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, se ve materializada fundamentalmente, dentro del proceso penal, en el instituto de la privación judicial preventiva de libertad -o prisión provisional- regulada en el artículo 250 de la ley adjetiva penal, siendo ésta la provisión cautelar más extrema a que hace referencia la legislación adjetiva penal, tanto a nivel internacional, en los distintos pactos sobre derechos humanos que regulan la materia, como a nivel interno, siendo este el caso del Código Orgánico Procesal Penal (sentencia n.° 2.426/2001, del 27 de noviembre, de esta Sala), de allí que resulte válido afirmar que la institución de la privación judicial preventiva de libertad, denota la existencia de una tensión entre el derecho a la libertad personal y la necesidad irrenunciable de una persecución penal efectiva.
(…)
Ahora bien, con base en tales funciones, los órganos policiales tienen la potestad de practicar la aprehensión in fraganti de quienes incurran en la comisión de un delito, y ponerlos a disposición del Ministerio Público. Los jueces, así, juzgan a quienes son aprehendidos por la Policía y llevados ante el Ministerio Público. De igual forma, los órganos de policía tienen la potestad de ejecutar las detenciones preventivas ordenadas por los jueces de la República (…)” (Subrayado original del fallo).
En el fallo transcrito supra, la Sala concluyó que “(…) a los cuerpos policiales del Estado Lara (y los de cualquier entidad federal o municipio; ni siquiera a través de sus Gobernadores o Alcaldes) les está vedado aplicar la medida de arresto como sanción definitiva. Debe aclararse que sólo podrán hacerlo en los casos en que se haya cometido un hecho punible, sea a través de la aprehensión en flagrancia o cuando medie una orden judicial. En esos casos, tal como se señaló supra, su tarea se limita a conducir a la persona aprehendida ante el Ministerio Público (aprehensión en flagrancia) o ante el juez (orden judicial). Son órganos del sistema de justicia; nunca -como se pretende en el caso del Código impugnado- la justicia misma (…)”.
En este orden de ideas, resulta oportuno acotar que la privación de libertad implica que la persona afectada se ve obligada a permanecer en un lugar determinado e implica, asimismo, un aislamiento de quien la sufre; en consecuencia, tal limitación debe ser impuesta con carácter coactivo mediante una previa orden judicial.
Esta privación de libertad para ser válida, según la sentencia de esta Sala Nº 380 del 7 de marzo de 2007, requiere una serie de elementos como son: “(…) la necesaria consagración previa de la infracción que se le imputa, la condenatoria que efectúe el juez competente para dilucidar la privación de libertad, la existencia de un proceso judicial, el cumplimiento de los derechos a la tutela judicial efectiva en el marco del procedimiento judicial, el respeto de los derechos del imputado, entre los cuales debe incluirse el derecho al acceso al expediente, a la promoción y evacuación de pruebas, el derecho a oposición en el marco del procedimiento, a solicitar medidas cautelares, a la defensa, a la notificación de los cargos que se le imputan, a la posibilidad de ejercer los diversos medios de impugnación que establezca el ordenamiento jurídico, así como los demás contemplados en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y la legislación especial que tipifique la conducta delictiva (…)”.
Por otra parte, esta Sala en su citada sentencia N° 1744/07 en relación con normas de igual sentido cuya inconstitucionalidad hoy se discute, afirmó que el artículo 49, cardinal 6, de la Constitución recogió la garantía formal del derecho al debido proceso según el cual nadie puede ser sancionado “(…) por actos u omisiones que no fueren previstos como delitos, faltas o infracciones en leyes preexistentes (…)”, en atención a lo cual, se estableció:
“(…) Partiendo de lo anterior, se aprecia que de esta primera garantía se desprenden a su vez otras cuatro garantías estructurales. En tal sentido, se habla en primer lugar de una GARANTÍA CRIMINAL, la cual implica que el delito esté previamente establecido por la ley (nullum crimen sine lege); de una GARANTÍA PENAL, por la cual debe necesariamente ser la ley la que establezca la pena que corresponda al delito cometido (nulla poena sine lege); de una GARANTÍA JURISDICCIONAL, en virtud de la cual la comprobación del hecho punible y la ulterior imposición de la pena deben canalizarse a través de un procedimiento legalmente regulado, y materializarse en un acto final constituido por la sentencia; y por último, de una GARANTÍA DE EJECUCIÓN, por la que la ejecución de la pena debe sujetarse a una ley que regule la materia (…)”.
Esa garantía formal se aplica, según dispone el propio artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en el ejercicio de cualquiera de las manifestaciones del ius puniendi del Estado, esto es, tanto en el marco del Derecho Penal como del Derecho Administrativo Sancionador. En consecuencia, “no puede haber delito ni pena sin ley formal preexistente y no puede haber ilícito administrativo ni sanción administrativa sin ley formal preexistente”.
Ahora bien, en el marco del Derecho Penal, esa garantía del principio de legalidad adquiere una exigencia adicional: la de que el delito y la pena se preceptúen en una ley nacional. Ello por exigencia del artículo 156, cardinal 32 del Texto Fundamental, según el cual es de la reserva legal nacional la legislación penal; supuesto éste en el cual difiere del Derecho Administrativo Sancionador, en el que la reserva legal puede quedar satisfecha, incluso, a través de regulaciones del legislador estadal o municipal, pues se trata de una materia de reserva legal pero no de la reserva nacional. Como afirmó la Sala en su sentencia N° 1744/07, “(…) [a]sí, en esta segunda manifestación del ius puniendi, la creación de infracciones y sanciones administrativas -por ejemplo, las multas-, también debe realizarse única y exclusivamente a través de una ley, pudiendo ser ésta de naturaleza estadal (como un Código de Policía), a diferencia de lo que ocurre en el campo del Derecho penal, en el que siempre debe ser una ley nacional (…)”.No obstante, aun cuando de acuerdo a lo establecido en las disposiciones objeto de impugnación existe la posibilidad de imponer una medida de arresto y que si bien es cierto se encuentra prevista en una ley nacional, sin embargo, no se puede verificar el cumplimiento de las garantías procesales establecidas en el ordenamiento jurídico para proceder a la restricción de la libertad personal.
Por otra parte, se aprecia que en el presente caso resultó vulnerado el derecho al juez natural, conforme a lo establecido en el artículo 44.1 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en virtud de que la conversión de la multa en arresto comporta la restricción a la libertad, sin que la restricción sea ordenada judicialmente sino por un funcionario administrativo que no resulta competente para ordenar medidas restrictivas de libertad, ya que éstas se encuentran reservadas al Poder Judicial.
Al respecto, esta Sala ha establecido de manera reiterada que el derecho al juez natural debe concebirse como una de las garantías básicas del derecho al debido proceso establecido en el artículo 49 de laConstitución de la República Bolivariana de Venezuela. Así, en sentencia Nº 520 del 7 de junio de 2000, estableció:“(…) El derecho al juez natural consiste, básicamente, en la necesidad de que el proceso sea decidido por el juez ordinario predeterminado en la ley. Esto es, aquél al que le corresponde el conocimiento según las normas vigentes con anterioridad. Esto supone, en primer lugar, que el órgano judicial haya sido creado previamente por la norma jurídica; en segundo lugar, que ésta lo haya investido de autoridad con anterioridad al hecho motivador de la actuación y proceso judicial; en tercer lugar, que su régimen orgánico y procesal no permita calificarlo de órgano especial o excepcional para el caso; y, en cuarto lugar, que la composición del órgano jurisdiccional sea determinado en la Ley, siguiéndose en cada caso concreto el procedimiento legalmente establecido para la designación de sus miembros, vale decir, que el Tribunal esté correctamente constituido. En síntesis, la garantía del juez natural puede expresarse diciendo que es la garantía de que la causa sea resuelta por el juez competente o por quien funcionalmente haga sus veces (…)”.
Como corolario de lo anterior, a juicio de esta Sala, la conversión de multas en arrestos es inconstitucional, porque si bien es cierto que las autoridades administrativas pueden imponer multas -siempre y cuando cuenten con cobertura legal, sea nacional, estadal o municipal-, no puede habilitarse a un órgano administrativo para la conversión de multa en arresto, todo ello sin que la Sala deje de reparar en la curiosa fórmula según la cual quien no pudiera satisfacer una multa tendrá derecho a que se le conmute en arresto (ver sentencia N.° 130 del 1° de febrero de 2006, caso: Gertrud Frías Penso y otro); curioso -y reprochable- derecho que consistiría en la admisión de un desmejoramiento individual, como se expuso en la sentencia de esta Sala N° 1744 del 9 de agosto de 2007 (caso: Germán José Mundaraín Hernández). Así se declara.
Con base en las consideraciones que anteceden, esta Sala verifica que los artículos 44, letra d, 47, 53, 54, 57 y 60 de la Ley del Ejercicio de la Odontología tipifican conductas que constituyen infracciones administrativas, cuya consumación por parte de los ciudadanos acarrea como consecuencia jurídica, alternativamente, la imposición de penas de multa o de penas privativas de la libertad (arresto proporcional), supuestos en los cuales existe una inconstitucionalidad que recae sobre la parte o proposición que obliga a los órganos administrativos a la aplicación de una pena de arresto proporcional a los infractores, posibilidad que está proscrita por violatoria del derecho a la libertad personal y a ser juzgado por el juez natural, conforme lo disponen los artículos 44 y 49 de la Carta Magna. En consecuencia, se declara la nulidad parcial de dichos preceptos, específicamente la parte que se refiere a la imposición de medidas privativas de libertad, y se mantiene la validez de las sanciones administrativas que esas normas preceptúan. Así se decide.
Igualmente, esta Sala declara la nulidad total del artículo 46 de la Ley del Ejercicio de la Odontología, que atribuye como consecuencia de la firmeza e impago de la multa impuesta por infracción de la ley, la conversión en arresto proporcional, por los mismos argumentos expuestos en el parágrafo anterior, es decir, por violación del derecho a la libertad personal y a ser juzgado por el juez natural, conforme lo disponen los artículos 44 y 49 de la Carta Magna. Así también se decide.
Ahora bien, respecto de la pretendida nulidad de los artículos 62 y 64 de la Ley del Ejercicio de la Odontología, que regulan el delito de ejercicio ilegal de la profesión de odontólogo y la expedición ilegal de certificados o credenciales, las argumentaciones anteriores no son trasladables, toda vez que ambos artículos, al estar incluidos en la Sección Tercera, que regula las “Sanciones Penales”, no pueden catalogarse como sanciones administrativas ni pueden ser impuestas por autoridades administrativas, sino únicamente por jueces, bajo la legislación penal, en específico aplicando para la conversión de la multa en arresto lo que establece el Título IV del Código Penal sobre la conversión de las penas (artículo 50). De allí que, a juicio de esta Sala, los artículos 62 y 64 de la Ley del Ejercicio de la Odontología no son inconstitucionales, pues están en una ley nacional, no remiten para aplicación a una autoridad administrativa, regula tipos penales y están expresamente establecidos. Así se declara.
Por tanto, esta Sala, coherente con su propia doctrina, declara la nulidad parcial de los artículos 44, letra d, 47, 53, 54, 57 y 60 de la Ley de Ejercicio de la Odontología, por ser violatorias del derecho a la libertad personal y a ser juzgado por el juez natural previstas en los artículos 44 y 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, motivo por el cual las normas quedarán redactadas, previa supresión de la disposición anulada, de la siguiente manera:
“Artículo 44: Las sanciones administrativas son:
a) Amonestación privada.
b) Amonestación pública ante el Colegio.
c) Multa.
d) Suspensión del ejercicio profesional por el tiempo que se establece en esta Ley.
La amonestación privada, la amonestación pública y la suspensión, tiene el carácter de disciplinaria cuando son aplicadas por el Tribunal Disciplinario de los Colegios.
Parágrafo único: De las decisiones del Tribunal Disciplinario de los Colegios Regionales podrá apelarse por ante el Tribunal Disciplinario Nacional y de las de éste por ante la Junta Directiva Nacional.
Artículo 45: Las infracciones a esta Ley y a su Reglamento serán sancionadas, por el Ministro de Sanidad y Asistencia Social o por los funcionarios a quienes autorizare expresamente.
De las decisiones de estos funcionarios podrá apelarse por ante el propio Ministro y de las de éste por ante la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, dentro de los tres (3) días siguientes a la decisión y la Corte resolverá breve y sumariamente.
Artículo 46: anulado.
Artículo 47: Las sanciones administrativas que se establecen en esta Ley, pueden ser aplicadas a las personas jurídicas, por haber intervenido en el hecho sancionado, o cuando por virtud de sus funciones estuvieren en capacidad de impedirlo.
[...]
SECCIÓN SEGUNDA
De las sanciones administrativas
Artículo 53: La omisión de la declaración que deben hacer las personas autorizadas para ejercer legalmente la odontología y que a la vez tengan el Título de Farmacéutico o Auxiliar de Farmacia, conforme al artículo 5 de esta Ley, serán sancionados con multa de quinientos (500) a mil (1.000) bolívares, sin perjuicio de la sanción disciplinaria que pueda aplicar el Tribunal Disciplinario del Colegio.
Artículo 54: La infracción de los Reglamentos de la presente Ley en el caso del artículo 8 de la misma, será sancionada con multa de quinientos (500) a mil (1.000) bolívares.
[...]
Artículo 57: Los auxiliares del odontólogo que violaren la prohibición establecida en el artículo 14 de esta Ley, serán sancionados con multa de un mil (1.000) a tres mil (3.000) bolívares, y los mecánicos dentales que incurrieren en violación de la correspondiente prohibición establecida en el artículo 15 de la misma, serán sancionados con multa de un mil (1.000) a tres mil (3.000) bolívares, sin perjuicio de la aplicación de las disposiciones del Código Penal, si mediare denuncia del Colegio de Odontólogos.
[...]
Artículo 60: Cualquier otra infracción a la Ley o su Reglamento, que no constituya delito o falta expresamente penados en el Código Penal u otras leyes, serán sancionadas administrativamente por la autoridad competente con multa de mil (1.000) a tres mil (3.000) bolívares, salvo que tales infracciones sólo ameriten sanción disciplinaria que impondrá el Colegio de Odontólogos.
Declarado lo anterior, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 32 y 126 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, esta Sala, dados los múltiples actos que eventualmente pudieron haber sido dictados en aplicación de las normas parcialmente anuladas en el presente fallo, por razones de seguridad jurídica, para preservar los intereses generales y particulares generados por la expectativa plausible de la suspensión de efectos acordada por esta Sala en la medida cautelar, fija el inicio de los efectos del presente fallo a partir del 11 de agosto de 2010, oportunidad en la que se decretó la medida de suspensión de la norma anulada. Así se decide.
Como consecuencia del pronunciamiento anterior y dado el carácter accesorio de las medidas cautelares, se revoca la medida cautelar dictada por esta Sala en su sentencia N° 869 de 11 de agosto de 2010. Así se decide.
Finalmente, se ordena la publicación de este fallo es la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela y en la Gaceta Judicial. Así se decide.
DECISIÓN
Por las razones precedentemente expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en nombre de la República por autoridad de la Ley, declara PARCIALMENTE CON LUGAR la demanda de nulidad que intentó la ciudadana Gabriela del Mar Ramírez Pérez, en su entonces condición de DEFENSORA DEL PUEBLO, conjuntamente con los abogados Larry Devoe Márquez, Eneida Fernandes Da Silva, Zulay Arcia, Alejandra Bonalde, Lucelia Castellanos y Julio José Romero, adscritos a la Dirección de Servicios Jurídicos de la Defensoría del Pueblo, de los artículos 44, 45, 46, 47, 53, 54, 57, 60, 62 y 64 de la Ley de Ejercicio de la Odontología, publicada en la Gaceta Oficial de Venezuela N° 29.288 del 10 de agosto de 1970. En consecuencia:
1.- Se ANULAN PARCIALMENTE los artículos 44, letra d, 47, 53, 54, 57 y 60 de la Ley de Ejercicio de la Odontología, específicamente la parte que se refiere a la imposición de medidas privativas de libertad, y se mantiene la validez de las sanciones administrativas que esas normas preceptúan.
2.- Se ANULA el artículo 46 de la Ley de Ejercicio de la Odontología.
3.- FIJA el inicio de los efectos del presente fallo a partir del 11 de agosto de 2010.
4.- SE REVOCA la medida cautelar innominada de suspensión de los efectos de la norma impugnada, decretada en la decisión N° 869 de 11 de agosto de 2010.
5.- Se ORDENA la publicación del texto íntegro de esta sentencia en la Gaceta Oficial de la República y en la Gaceta Judicial, con la siguiente mención en su sumario:“Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, que declara la nulidad parcial de los artículos 44, 47, 53, 54, 57 y 60 de la Ley de Ejercicio de la Odontología, así como la nulidad absoluta del artículo 46 de la misma Ley del Ejercicio de la Odontología”.
Publíquese y regístrese. Archívese el expediente. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, a los 11 días del mes de agosto de dos mil dieciséis. Años: 206º de la Independencia y 157º de la Federación.
La Presidenta
Gladys María Gutiérrez Alvarado
Gladys María Gutiérrez Alvarado
El Vicepresidente
Arcadio Delgado Rosales Ponente
Los Magistrados y las Magistradas,
Carmen Zuleta de Merchán
Juan José Mendoza Jover
Calixto Ortega Ríos
Luis Fernando Damiani Bustillos
Lourdes Benicia Suárez Anderson
La Secretaria,
Dixies Josefina Velázquez Reque
Exp. 10-0426
ADR/
☞Visualiza la versión original publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela
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