Sentencia N° 739 de fecha 25 de octubre de 2017, dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia que declara la nulidad de las disposiciones contenidas 13, 14, 25, 26, 27, 30, 37, 43, 46, 49, 65, 66, 70 y 71 de la Ordenanza de Reforma Parcial de la Ordenanza sobre Ejidos y demás Terrenos Municipales, sancionada por el Concejo Municipal del Municipio Araure del Estado Portuguesa, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 41.278 de fecha 14 de noviembre de 2017.
Magistrado Ponente: JUAN JOSÉ MENDOZA JOVER
EXP. 16-0702
El 14 de julio de 2016, el ciudadano Carlos Andrés Lozano Restrepo, titular de la cédula de identidad N° V.- 17.795.080, asistido por la abogada Elizabeth Malaver Mata, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 54.109, interpuso recurso de nulidad parcial por inconstitucionalidad ejercida conjuntamente con medida cautelar innominada de suspensión de efectos de los artículos 13, 14, 25, 26, 27, 30, 37, 43, 46, 49, 65, 66, 70 y 71 de la Ordenanza de Reforma Parcial de la Ordenanza sobre Ejidos y demás Terrenos Municipales, sancionada por el Concejo Municipal del Municipio Araure del Estado Portuguesa, publicada en Gaceta Municipal N° 43 del 15 de septiembre de 2008.
El 19 de julio de 2016, se dio cuenta en Sala y se designó ponente al Magistrado Juan José Mendoza Jover, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.
El 23 de noviembre de 2016, esta Sala Constitucional mediante decisión N° 976, admitió el presente recurso de nulidad, negó la medida cautelar solicitada, ordenó notificar a la parte recurrente de la decisión, citar mediante oficio al Presidente del Concejo Municipal del Municipio Araure del Estado Portuguesa, al Síndico Procurador Municipal, al Fiscal General y al Defensor del Pueblo, así como emplazar mediante cartel a los interesados de conformidad con lo dispuesto en el artículo 137 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.
En esa misma fecha, el Juzgado de Sustanciación recibió las actuaciones provenientes de la Sala Constitucional.
El 1 de diciembre de 2016, se recibió ante la Secretaría de esta Sala Constitucional, diligencia del recurrente mediante la cual se dio por notificado de la admisión de la demanda de nulidad.
El 13 de diciembre de 2016, el Juzgado de Sustanciación profirió auto en el que se acordó librar las respectivas boletas de citación al Presidente del Concejo Municipal del Municipio Araure del Estado Portuguesa y al Síndico Procurador Municipal de la misma entidad; así como las notificaciones del ciudadano Defensor del Pueblo y de la ciudadana Fiscal General de la República y el emplazamiento mediante cartel a los terceros interesados.
En esa misma fecha, la parte actora diligenció ante la Secretaría de esta Sala, a los fines de retirar el cartel de emplazamiento librado en la presente causa.
El 15 de diciembre de 2016, el Juzgado de Municipio Ordinario y Ejecutor de Medidas de los Municipios Páez y Araure del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Portuguesa, recibió oficio n° TS-SC-16 de fecha 13 de diciembre de 2016, emanado del Juzgado de Sustanciación de esta Sala Constitucional, mediante el cual se le remitió anexo la comisión para que practicara las notificaciones indicadas en el despacho, relacionadas con el presente recurso de nulidad. En esa misma fecha se practicaron las notificaciones a la Defensoría del Pueblo y a la Fiscalía General de la República.
Mediante diligencia del 20 de diciembre de 2016, la parte actora consignó cartel de emplazamiento.
El 11 de enero de 2017, el ciudadano Willians Esber Santeliz, actuando en su condición de Presidente y único representante de legal de la sociedad mercantil Corporación Agroindustrial Sabana C.A.S.C.A., C.A., presentó escrito de adhesión a la presente demanda de nulidad parcial por inconstitucionalidad de la Ordenanza de la Reforma Parcial de la Ordenanza sobre Ejidos y demás Terrenos Municipales, sancionada por el Concejo Municipal del Municipio Araure del Estado Portuguesa, publicada en Gaceta Municipal N° 43 del 15 de septiembre de 2008.
El 08 de febrero de 2017, los ciudadanos Carlos Andrés Lozano Restrepo, parte actora en el presente recurso de nulidad y Willians Esber Santeliz, en su condición de Presidente y representante legal de la sociedad mercantil Corporación Agroindustrial Sabana C.A.S.C.A., C.A, tercero adherido, otorgaron poder apud acta al abogado Emilio José Urbina Mendoza.
El 09 de febrero de 2017, se recibió ante el Juzgado de Sustanciación de esta Sala, oficio N° 015-2017, de fecha 19 de enero de 2017, emanado del Tribunal Tercero de Municipio Ordinario y Ejecutor de Medidas de los Municipios Páez y Araure del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Portuguesa, mediante el cual remitió la comisión signada con el N° 4.840-17, cumplida.
El 24 de febrero de 2017, se reconstituyó esta Sala Constitucional en virtud de la designación en sesión de la Sala Plena celebrada el 24 del mismo mes y año, de la nueva Junta Directiva del Tribunal Supremo de Justicia y de las distintas Salas que lo conforman, quedando esta Sala Constitucional integrada de la siguiente forma: Magistrado Juan José Mendoza Jover, Presidente; Magistrado Arcadio Delgado Rosales, Vicepresidente; y los Magistrados y Magistradas Carmen Zuleta de Merchán, Gladys Gutiérrez Alvarado, Calixto Antonio Ortega Ríos, Luis Fernando Damiani Bustillos y Lourdes Benicia Suárez Anderson.
Mediante diligencia del 16 de marzo de 2017, el apoderado judicial de la empresa Corporación Agroindustrial Sabana C.A.S.C.A. C.A., solicitó celeridad procesal en la admisión de la adhesión de su representada así como el otorgamiento de las medidas cautelares solicitadas en el presente recurso de nulidad.
El 07 de abril de 2017, el Juzgado de Sustanciación de esta Sala Constitucional, dictó auto declarando al ciudadano Willians Esber Santeliz, Presidente la referida sociedad mercantil, como interviniente en la presente causa.
El 02 de mayo de 2017, el Juzgado de Sustanciación de esta Sala Constitucional, emitió auto mediante el cual se dejó constancia del vencimiento del plazo para la presentación de los escritos, establecido en el artículo 139 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.
El 04 y 18 de mayo de 2017, el apoderado judicial de la Corporación Agroindustrial Sabana C.A.S.C.A. C.A., diligenció solicitando celeridad procesal en el pronunciamiento de las medidas cautelares solicitadas en el presente recurso de nulidad.
Mediante auto del 30 de mayo de 2017, el Juzgado de Sustanciación ordenó la remisión de las actuaciones a esta Sala Constitucional, a los fines de la continuación del procedimiento.
El 05 de junio de 2017, se recibió en esta Sala Constitucional el expediente proveniente del Juzgado de Sustanciación a los fines de la continuación del procedimiento.
Realizado el estudio del caso, se pasa a dictar sentencia, previas las siguientes consideraciones:
I
DE LA ACCIÓN DE NULIDAD
La parte actora fundamentó la demanda de nulidad por razones de inconstitucionalidad en los siguientes términos:
Que “(…) la violación constitucional flagrante por el Concejo Municipal de Araure del estado Portuguesa de los artículos 169, 174, 175 y 181 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, al contemplar en su Ordenanza sobre Ejidos y demás Terrenos Municipales (…)”, competencias y procedimientos opuestos a los normados en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, que determina los parámetros y demás aspectos en que debe enmarcarse las ordenanzas municipales.
Que “(…) los siguientes vicios presentes en los artículos 13, 14, 25, 26, 27, 30, 37, 43, 46, 49, 65, 66, 70 y 71 de la Ordenanza de Reforma de la Ordenanza sobre Ejidos y demás Terrenos Municipales del Municipio Araure del estado Portuguesa”.
Que “La primera denuncia de inconstitucionalidad de la Ordenanza (…) es la (…) USURPACIÓN DE FUNCIONES CONSTITUCIONALES POR EL CONCEJO MUNICIPAL, QUE LE CORRESPONDEN AL ALCALDE O ALCALDESA DEL MUNICIPIO EN MATERIA DE ADMINISTRACIÓN DE LOS INMUEBLES MUNICIPALES (…) Así (…) los procedimientos que se ventilan en el Municipio Araure, sea de arrendamiento, compra o rescate de terrenos, son nulos de nulidad absoluta por cuanto han sido sustanciados y otorgados por un órgano que no tiene competencia (…)”.
Que conforme al artículo 169 Constitucional “(…) el legislador nacional posee una ´exclusiva reserva legal en materia de organización municipal´ (…) al publicarse en Gaceta Oficial la Ley Orgánica del Poder Público Municipal en 2005, reformada en dos oportunidades (2006 y 2010)”.
Que “La LOPPM (sic) contempla de forma precisa cuál es el órgano competente para administrar los terrenos municipales y cómo colaboran las diversas ramas del Poder Público Municipal, todas, contempladas en la Constitución (…) de 1999 (Artículos 174, 175, 176 y 182). Según la LOPPM, (sic) desde 2005, quien administra los terrenos municipales y los enajena es el Alcalde o Alcaldesa, en su condición de primera autoridad y REPRESENTANTE LEGAL (sic) de la entidad municipal (arts. 82, 88, numeral 2). Además, esta competencia se ve reforzada cuando le atribuyen de forma exclusiva suscribir los respectivos contratos en nombre del Municipio (Art. 88, numeral 6), proponer al Concejo Municipal la venta de terrenos (Art. 95, numeral 10), donar y dar en usufructo, comodato o enfiteusis terrenos de dominio privado (Art. 137) y rescatar ejidos (Art. 148)”.
Que, “(…) siendo esta competencia incuestionable desde 2005, la Ordenanza que se impugna reformada en 2008, debió haberse adecuado a lo preceptuado en la LOPPM de 2006, que repetimos, determinó los principios y demás modos temáticos que deben ser COMPLEMENTADOS por las ORDENANZAS y NO SER CONTRADICHOS. El vicio de usurpación de funciones que se delata en este capítulo, opera bajo tres supuestos incorporados inconstitucionalmente en la Ordenanza demandada”.
Que el primero de ellos lo constituye que el Concejo Municipal de Araure, otorga contratos de enfiteusis. Que “(…) los artículos (…) en la ordenanza accionada DESCONOCEN la competencia del Alcalde como único con capacidad para dirigir la Administración Municipal y representar al Municipio (…) la Ordenanza sólo contempló como órgano donde se inicia el procedimiento y determina quién o quiénes van arrendar con el Municipio o Comprarle sus terrenos o rescatarlos al Concejo Municipal de Araure (…)”.
Que al comparar el artículo 13 de la Ordenanza impugnada “con el artículo 137 de la LOPPM, se colige una evidente usurpación funcional, pues, el Concejo Municipal de Araure, NO PUEDE DAR CONTRATOS DE ENFITEUSIS, SINO QUE PREVIA SOLICITUD MOTIVADA DEL ALCALDE, SE AUTORIZA LA CELEBRACIÓN DEL CONTRATO, COMO SI LO ESPECIFICA LA LOPPM (…)”.
Que la segunda usurpación de funciones por parte del Concejo Municipal de Araure, en desmedro de las competencias del Alcalde o Alcaldesa, lo constituye el otorgar y rescindir contratos de arrendamientos de sus terrenos municipales. Que las “(…) usurpaciones de funciones (…) están relacionadas a los contratos de arrendamiento que celebre el Municipio con particulares u otros entes públicos (…)”.
Que conforme los artículos 25, 26, 27, 30, 37, 43, 46 y 49, de la Ordenanza, se contempla “(…) un contrato que no está previsto en la LOPPM (sic) como es el arrendamiento de terrenos municipales. Desde 2005 el contrato nominado en materia de ceder el uso y disfrute pero reservándose la titularidad del terreno, se denomina CONCESIÓN DE USO, de conformidad con los artículos 95, numeral 10 y 148 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (…)”. Que lo inconstitucional de los dispositivos señalados, radica en que “(…) precisa que toda la relación jurídico-administrativa entre el solicitante de un arrendamiento y el Municipio, se sustancia y decide en el CONCEJO MUNICIPAL atribuyéndose competencias administrativas que sólo pueden ejercer los Alcaldes o Alcaldesas (…)”.
Que “Como lo señala inconstitucionalmente el artículo 30 de la Ordenanza impugnada, ´quien aspire arrendar un ejido´ formula su solicitud al Concejo Municipal. Este último se encarga de tramitar el expediente de arrendamiento, DECIDIENDO SI APRUEBA (Art. 37) o NIEGA (Art. 43) la citada solicitud. Inclusive, de manera sorprendente, la Ordenanza reconoce que el solicitante al que fuera rechazada su petición, podría ejercer los ´correspondientes recursos administrativos´ que no son más que los contemplados en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos”.
Que “(…) el Concejo Municipal no tiene competencia para administrar terrenos municipales según la LOPPM, sino, única y exclusivamente, previa tramitación ante la Alcaldía, para AUTORIZAR o NO el arrendamiento o concesión de uso. En ningún artículo de la LOPPM se habla de introducir solicitudes ante el Concejo Municipal, al contrario, en el texto de la LOPPM (sic) que habla de introducir solicitudes ante el Concejo Municipal, al contrario, en el texto de la LOPPM (sic) que habla de ´Aprobar las concesiones de servicios públicos o uso de bienes de dominio público´, (Artículo 95, numeral 10) acota la frase ´previa solicitud motivada del Alcalde o Alcaldesa´”.
Que “(…) la Ordenanza de forma inconstitucional otorga facultades para otorgar Arrendamiento, lo más insólito es lo previsto en su artículo 49, que faculta (…) al Concejo Municipal para ´RESOLVER DE PLENO DERECHO EL CONTRATO DE ARRENDAMIENTO´. Esta deliberada incoherencia jurídica de conferir una potestad a un órgano que no puede ni siquiera suscribir contratos en nombre del Municipio, además de usurpar funciones propias del Ejecutivo Municipal, se transforma en una suerte de instrumento para interferir con la administración del Municipio Araure”.
Que la tercera usurpación de funciones atribuidas inconstitucionalmente al Concejo Municipal de Araure, está relacionado a la venta de terrenos municipales y su rescate. Que “Establece la Ordenanza demandada que todo aquel que ´aspire a comprar o que le sea donado un terreno de la municipalidad debe formular la solicitud ante el Concejo Municipal de Araure, consignada por Secretaría. Nuevamente el articulado le atribuye competencias que no están previstas en la LOPPM (sic) al Concejo Municipal en materia de venta de terrenos municipales”, tal como se observa de los artículos 66, 70, 71 y 95 numeral 10, de la Ordenanza.
Que “Todo trámite de inicio y su sustanciación en materia de enajenación inmobiliaria municipal según la LOPPM (sic) le compete al ALCALDE o ALCALDESA a través de las correspondientes direcciones, oficinas u órganos del entramado administrativo de la Alcaldía. Sólo el Concejo Municipal puede verificar si se cumplieron los extremos de la Ordenanza sobre quiénes o en qué hipótesis puede comprarse un ejido u otro terreno del Municipio y si la Alcaldía cumplió los procedimientos a cabalidad. Caso contrario a la LOPPM, (sic) la Ordenanza objetada transforma así al Concejo Municipal como el administrador y enajenador de los terrenos del Municipio Araure, desconociendo el régimen municipal previsto por el legislador nacional, éste último, el competente para articular los principios organizativos que menciona el artículo 169 de la Constitución Bolivariana (sic) de 1999”.
Que “(…) la peor de las desviaciones en esta Ordenanza se ciñen al denominado rescate de terrenos, procedimiento por el cual inexplicablemente EL CONCEJO MUNICIPAL viola de la manera más evidente al procedimiento pautado en el artículo 148 de la LOPPM (…)”.
Que comparando los artículos 65 de la Ordenanza impugnada y el referido artículo 148 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, “(…) se evidencia la contradicción entre la Ordenanza y lo contemplado en la LOPPM (sic). La LOPPM (sic) es enfática en otorgar las facultades para resolver contratos traslativos de propiedad o tenencia, al ALCALDE o ALCALDESA, previo acuerdo del Concejo Municipal cuya única función es autorizar al Alcalde para que éste (sic) último inicie el procedimiento correspondiente. Procedimiento que el Alcalde puede (…) no iniciar por considerar que el Acuerdo del Concejo no se ajusta a la realidad o es inconveniente al Municipio. Así es que se fija según la LOPPM (sic) el procedimiento”.
Que “en la Ordenanza, el procedimiento es al revés demostrando una clara inconstitucionalidad, pues estatuye que es el Concejo Municipal quien resuelve de forma exclusiva el contrato y sostiene el contradictorio con el administrado con quien contrató el terreno. Además, le faculta la Ordenanza impugnada, que el Concejo Municipal mediante Acuerdo rescinda el contrato y sea notificado directamente al correspondiente registro inmobiliario para su (…) protocolización. En pocas palabras, el Concejo Municipal de Araure sin ningún pudor se atribuyó una competencia y un procedimiento que sólo la LOPPM (sic) se la confiere al Alcalde o Alcaldesa como máxima autoridad municipal”.
Que en “(…) la reforma de la Ordenanza operada en 2008, el único artículo que fue modificado es (…) el 65, relacionado al procedimiento de rescate de terrenos municipales. De manera evidente, los concejales saben que esta competencia propia del Alcalde, al ser asumida por ellos como si estuviésemos en 1979 ó 1988, implica una relación de poder frente a los administrados, ya que, en cualquier momento cualquier propietario o detentador de terrenos de origen municipal pudiera ser rescindido del respectivo contrato y (…) despojado de la posesión del inmueble municipal”.
Que “(…) la Ordenanza, en su articulado, NO CONTEMPLA la necesidad e imprescindible intervención de otros órganos municipales, como son la Contraloría y el Concejo Local de Planificación Pública del Municipio. Que “En efecto, señala el artículo 134 de la LOPPM, (sic) lo siguiente: (…)”.
Que con “(…) este vicio de usurpación de funciones por el Concejo Municipal que le corresponden constitucionalmente al Alcalde, (…) la Ordenanza impugnada se encuentra a espaldas de las regulaciones contempladas para esta materia en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (…) como lo impone dicha ley, en su disposición derogatoria Única, ´quedan derogadas todas las ordenanzas y demás instrumentos jurídicos municipales vigentes que contravengan lo establecido en esta Ley (…).
Que “(…) la Ordenanza impugnada está viciada de usurpación de funciones que le son atribuidas al Alcalde o Alcaldesa. El Concejo Municipal de Araure procedió entonces a violar la regla constitucional de sujeción a los preceptos nacionales, alegando un concepto malformado de autonomía normativa, violando flagrantemente los artículos 168 y 169 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (…)”.
Que “La Ordenanza (…) debió acogerse a la máxima legislativa (…) esta Sala (…) se pronunció al respecto (…)”. Que “Lo más importante de este precedente jurisprudencial es que toda la legislación municipal que dicte Araure como Municipio Autónomo, deberá ajustarse a lo previsto en la Ley Orgánica del Poder Municipal y el resto de las leyes nacionales.
Asimismo, señaló como conclusiones lo siguiente:
Que “(…) al ser una Ordenanza en ejecución directa de un precepto constitucional, se enmarca dentro de los actos normativos sujetos al control concentrado de la constitucionalidad (…)”; que “(…) NO SÓLO SE ENCUENTRA LEGITIMADO PARA ACCIONAR”, sino que se encuentra domiciliado en el Municipio Araure del Estado Portuguesa y ha constituido en el Municipio su residencia; que “(…) impugna la Ordenanza (…) en los artículos señalados (…) por cuanto el Concejo Municipal de Araure se ha atribuido competencias constitucionales exclusivas al Alcalde el (sic) Municipio, de conformidad con lo previsto en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal”; y que “(…) la Ordenanza (…) autoriza una (…) USURPACIÓN DE FUNCIONES EN MATERIA EJIDAL E INMOBILIARIA DEL MUNICIPIO ARAURE (…) SIN TENER LA COMPETENCIA, es el Concejo Municipal quien se encarga de recibir, sustanciar el procedimiento para tramitar, conceder y rescindir los contratos de arrendamiento, venta y enfiteusis tanto de ejidos como terrenos propios del Municipio Araure”.
También, señaló como conclusiones que “(…) la Ordenanza (…) VIOLA EL RÉGIMEN JURÍDICO DE FUENTES NORMATIVAS DEL MUNICIPIO VENEZOLANO, al trastocar en base a una autonomía municipal mal concebida (…) procedimientos y atribuciones de competencia a órganos como el Concejo Municipal que en la arquitectura constitucional y legal (…) no se le confieren atribuciones o potestades ni para vender, ni arrendar, ni otorgar contratos inmobiliarios municipales ni mucho menos rescatar ejidos (…) el Concejo Municipal NO PUEDE NI REPRESENTAR AL MUNICIPIO NI MUCHO MENOS SUSCRIBIR O RESCINDIR CONTRATOS”; y que “(…) esta (…) inconstitucionalidad pone en riesgo la validez de los procedimientos inmobiliarios que se encuentren en sustanciación, así como, aquellos contratos que fueron suscritos bajo el imperio de esta Ordenanza (…). Al ser suscritos contratos por entes sin competencia, dichos convenios no tendrían validez (…) ya que (…) TODA AUTORIDAD USURPADA ES INEFICAZ Y SUS ACTOS SON NULOS (…) nulidades absolutas, que no pueden ser convalidables ni mucho menos subsanables. En la misma línea, tendríamos aquellos contratos que el Concejo Municipal procediera anular, generando graves consecuencias patrimoniales para el Municipio Araure (…)”.
En virtud de lo expuesto solicitó se “Declare la nulidad parcial, por inconstitucionales, de los artículos 13, 14, 25, 26, 27, 30, 37, 43, 46, 49, 65, 66, 70 Y 71 DE LA ORDENANZA DE REFORMA PARCIAL DE LA ORDENANZA SOBRE EJIDOS Y DEMÁS TERRENOS MUNICIPALES, sancionada por el Concejo Municipal del Municipio Araure del estado Portuguesa, publicada en la Gaceta Municipal n.° 43 del 15 de septiembre de 2008 (…) desde el momento en que fue publicada en la Gaceta Municipal, a los fines de proteger los intereses públicos del Municipio (…)”.
Asimismo, el recurrente solicitó que se decrete medida cautelar innominada dadas las graves consecuencias que trae la aplicación de los artículos impugnados y en virtud de que toda autoridad usurpada es ineficaz y sus actos son nulos conforme al artículo 138 Constitucional, consistente en que se suspendan los efectos de los artículos de la Ordenanza impugnados y que “(…) a los efectos de evitar cualquier impedimento para los trámites y demás contratos inmobiliarios del Municipio (…) sea aplicado de forma integral los procedimientos pautados en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, y en el caso de no establecer lapsos, supletoriamente las previsiones de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Esto para evitar que se quede sin marco jurídico el Municipio (…) en materia de procedimientos inmobiliarios municipales”.
Que la presunción del buen derecho “fumus boni iuris” (sic) se circunscribe a la evidente incompetencia del Concejo Municipal para: “(…) recibir las peticiones de los administrados solicitantes de ejidos o demás terrenos municipales, sea cual sea la modalidad o forma peticionada (Vgr. Comodatos, Enfiteusis, Arrendamiento, Ventas, etc.). Sustanciar dichas peticiones y establecer la relación jurídico-administrativa, dejando por fuera al Alcalde, éste último, ÚNICO con competencia según la LOPPM (sic) para representar al Municipio y suscribir los respectivos contratos. Decidir, sea para otorgar o negar, peticiones relacionadas a Arrendamientos, Comodatos, Enfiteusis y Ventas de Ejidos y demás terrenos Municipales”.
Asimismo, señaló el recurrente que “(…) esta grave situación que pone en peligro no sólo la estabilidad de los contratos celebrados entre el Municipio y los particulares relacionados a los terrenos municipales; sino, que al atribuirse un órgano de la arquitectura municipal una competencia que NO LA POSEE (…) queda claro que al ejercer el Concejo Municipal de Araure funciones propias del Alcalde o Alcaldesa, estaríamos en una flagrante violación al principio de la competencia (…)”, conforme lo establecido en los artículos 136, 137 y 138.
Que “(…) la pretensión cautelar (…) se encuentra plenamente justificada, pues, (…) de los preceptos constitucionales y de la propia LOPPM, se puede verificar que los CONCEJOS MUNICIPALES NO POSEE (sic) COMPETENCIA para administrar los ejidos y demás terrenos municipales. A esto se le añade que al no poseer la capacidad para representar al Municipio, tampoco puede rescindir contratos, pues, estaríamos en presencia de una autoridad usurpada, no competente y arbitraria, dando así pie para que en el caso que se sustancien procedimientos rescisorios, el Municipio se exponga a demandas de contenido patrimonial que pudiera afectar gravemente a sus cuentas”.
En cuanto al periculum in mora, señaló que “(…) mientras se mantenga el esquema procedimental de la Ordenanza impugnada, en franca confrontación con lo regulado en la LOPPM (sic) pudiésemos estar en presencia de un fraude administrativo que traiga consigo la NULIDAD ABSOLUTA DE TODOS LOS CONTRATOS en materia inmobiliaria suscritos en los últimos 8 años en la jurisdicción del Municipio Araure con bienes inmuebles municipales”.
Que “Una de las preocupaciones (…) tiene que ver con un hecho comunicacional como una especie de hecho notorio (…) y es el relativo a los recientes procedimientos de rescisión contractual de más de 400 hectáreas dentro del área urbana del Municipio Araure. En sendos Acuerdos, publicados en la prensa regional, páginas 7 y 9, EL CONCEJO MUNICIPAL DE ARAURE, según Acuerdo n° SCM-008-2016, resolvió incorporar un lote de terreno aproximado de 100 hectáreas para ser desarrollados en forma urbanística. Lo más insólito del Acuerdo publicado en prensa (…) tiene que ver con que ordena lo siguiente: (…) En consecuencia, se prohíbe las operaciones de, arrendamiento, sub arrendamiento, cesión de derecho o ventas sobre las eventuales bienhechurías existentes en el lugar (…)´. Además, señala en su artículo segundo: ´(…) Se deja sin efecto el traspaso de contrato de Arrendamiento (…)´”.
Que “(…) el Concejo Municipal de Araure se está atribuyendo competencias que sólo el Alcalde o Alcaldesa de dicho Municipio puede ejecutar. Además, de forma arbitraria, ordenó la incorporación de un terreno sin verificar su cualidad jurídica, al patrimonio del Municipio sin saber si es particular o el origen de la cadena titulativa como ordena la Ley de Tierras Baldías y Ejidos de 1936, todavía, vigente (…)”.
Que “Por otra parte, el Consejo Municipal de forma abusiva, no contento con haber incorporado dichas tierras a sus ejidos, PROCEDIÓ A OTORGAR la custodia de dichos terrenos a una empresa Promotora de urbanismo, violándose todo procedimiento (…). Este Acuerdo es el n° SCM-009-2016, publicado en Gaceta Municipal n.° 090 del 14 de abril de 2016”.
Que “(…) los más preocupante (…) es la materialización de actos administrativos todavía más incomprensibles, como la Resolución n° AMD-066-2016 del 26/04/2016, también publicado en el ejemplar de prensa del Diario El Regional (…). La Alcaldesa de Araure en dicha Resolución (…) ´CONFIRMA´ un Acuerdo del Concejo Municipal, como si éste (sic) último cuerpo colegiado fuese una suerte de órgano subordinado al Ejecutivo Municipal (…)”.
Asimismo, señaló como “(…) requisito adicional para otorgar una cautela (…) la ´ponderación de los intereses´, que (…) de aplicarse las medidas cautelares en esta área, no habría (sic) daños algunos a los Municipios, sino que el (sic) contrario, se estarían aplicando las (…) reglas de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal y sus principios”.
II
DEL TERCERO INTERVINIENTE
El 11 de enero de 2017, el apoderado judicial de la sociedad mercantil Corporación Agroindustrial Sabana C.A.S.C.A., C.A., presentó escrito de adhesión a la presente demanda de nulidad parcial por inconstitucionalidad incoada por el ciudadano Carlos Andrés Lozano Restrepo, de los artículos 13, 14, 25, 26, 27, 30, 37, 43, 46, 49, 65, 66, 70 y 71 de la Ordenanza de Reforma Parcial de la Ordenanza sobre Ejidos y demás Terrenos Municipales, sancionada por el Concejo Municipal del Municipio Araure del Estado Portuguesa, publicada en Gaceta Municipal N° 43 del 15 de noviembre de 2008; adhesión que formuló en virtud del emplazamiento efectuado mediante cartel por esta Sala Constitucional, fundamentado en los siguientes argumentos de hecho y de derecho:
Que su representada adquirió legítimamente dos (2) lotes de terreno, según consta en documento protocolizado el 27 de febrero de 2004, bajo el N° 37, Protocolo Primero, Tomo V, por ante la Oficina de Registro Público de los Municipios Araure, Agua Blanca y San Rafael de Onoto del Estado Portuguesa; sobre los cuales el Concejo Municipal de Araure, “…sin tener competencia legal y en evidente usurpación de funciones, procedió en un Acuerdo de Plenaria n° SCM-10-2016, de fecha 01.04.2016…”, a declarar la nulidad absoluta así como la revocación de los actos administrativos emanados de la dirección de catastro de la Alcaldía de Araure, específicamente la cédula catastral de los terrenos propiedad de su representada.
Asimismo, el aludido Concejo Municipal ordenó “despojar y confiscar” a su representada de su derecho de propiedad sobre los dos (2) terrenos debidamente adquiridos, con fundamento en el artículo 65 de la referida Ordenanza Municipal cuya nulidad parcial se solicita, y ordenó también a la alcaldesa del Municipio Araure a ratificar por resolución dichas nulidades con sus revocatorias, quien efectivamente lo hizo mediante Resolución N° AMD-106-2016 de fecha 24 de octubre de 2016, incumpliendo –en su opinión- con los preceptos de la separación orgánica del poder público municipal, siendo notificada a su representada el 04 de noviembre de 2016.
Que en relación al vicio de usurpación de funciones por el Concejo Municipal del Municipio Araure, en materia de administración y disposición de los terrenos municipales y privados, ubicados en dicha jurisdicción municipal, de conformidad con el artículo 175 constitucional, el poder legislativo municipal no tiene competencia para rescatar terrenos privados aunque éstos hayan sido originariamente ejidos municipales.
Que desde el año 1976 hasta la presente fecha se han realizado cinco (5) ventas de los mencionados terrenos, sin que la Oficina de Registro Público alegara prohibición o falta de recaudos para la protocolización; pues dichas ventas se realizaron de conformidad con lo establecido en la Ley Orgánica de Régimen Municipal de 1978 y su reforma de 1989, en virtud de lo cual afirma que los terrenos son de naturaleza privada, no pudiendo el Municipio hacer rescate alguno sobre los mismos, toda vez que desde el año 1976 perdieron su condición ejidal, y que el Municipio no ejerció su derecho preferente al realizarse la siguiente venta en el año 1989; aunado a que la actuación del Concejo Municipal y de la Alcaldía del Municipio Araure no es cónsona con el criterio jurisprudencial sostenido por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en materia de rescate de terrenos municipales tal como lo estableció la sentencia n° 1567 de fecha 15 de octubre de 2003 (Caso: Desarrollos A.M.J., S.A. y Concejo Municipal del Municipio Bolívar del Estado Anzoátegui), así como lo señalado por esta Sala Constitucional en sentencia n° 881 de fecha 26 de junio de 2012 (Caso: Alcaldía del Municipio Iribarren del Estado Lara).
Que el Municipio entregó una constancia de adecuación a las variables urbanas fundamentales, que autorizó la edificación de unos galpones sobre los terrenos adquiridos por su representada. Que no puede la entidad Municipal transcurridos cuarenta (40) años de la adquisición, ejercer un supuesto rescate cuando lo que se pretende es la confiscación ilegal de los terrenos propiedad de su representada, quebrantando las garantías y seguridad jurídica que derivan del derecho a la propiedad privada consagrado en el artículo 115 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Que la ordenanza cuya nulidad parcial se solicita consagra la desviación de poder, por cuanto autoriza la confiscación de terrenos bajo el argumento del origen ejidal y a su vez desconoce el régimen de separación de poderes en materia municipal contemplados en los artículos 174 y 175 constitucionales; que, la regla en materia de enajenación ejidal es la coparticipación entre el Alcalde y el Concejo Municipal en supuestos específicos “mas no para convalidarse uno con otro”; a los alcaldes les corresponde la administración, enajenación y resguardo de los inmuebles municipales, y a los concejos municipales la potestad de aprobar o no dichas enajenaciones previa solicitud motivada del Alcalde, de conformidad con el artículo 95 numeral 10 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal.
Arguyó que los concejos municipales no tienen competencia para administrar ejidos ni para rescatarlos, menos declarar la nulidad absoluta de cédulas catastrales como ocurrió en el caso de la Corporación Agroindustrial Sabana C.A.S.C.A. C.A., sociedad mercantil que representa, su función se circunscribe a aprobar o no, luego de que la Alcaldía sustancia el expediente correspondiente a ejidos municipales o terrenos propios y es el Alcalde, una vez autorizado quien procede a celebrar el correspondiente contrato. Asimismo alegó que el Concejo Municipal no representa al Municipio, por lo que –a su decir- hubo violación a los principios del régimen municipal previsto por la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, dictada en ejecución del artículo 169 constitucional.
Que existe una contradicción entre la ordenanza cuya nulidad se pretende y lo contemplado en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, ésta última otorga al Alcalde o Alcaldesa, previo acuerdo del Concejo Municipal, iniciar el procedimiento correspondiente; y la Ordenanza sujeta a nulidad por inconstitucionalidad prevé el que es el Concejo Municipal quien resuelve de forma exclusiva el contrato y sostiene el contradictorio con el administrado, rescinda los contratos y sea notificado a la respectiva Oficina de Registro Público, competencias propias del Alcalde o Alcaldesa de conformidad con la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, y no como lo establece el artículo 65 de la Ordenanza impugnada, lo cual viola el principio de separación de poderes en el ámbito municipal del Municipio Araure, configurándose una usurpación de autoridad y en consecuencia los actos dictados son nulos, por cuanto consideró lo que se pretende es la ejecución de “confiscaciones solapadas y disfrazadas de procedimientos de rescate de terrenos”; que estos procedimientos inconstitucionales devendrían en demandas contra el Municipio cuyas indemnizaciones se pagarían con recursos del erario municipal.
Solicitó como medida cautelar “…ordene la paralización de los procedimientos de rescate de terrenos privados, realizado (sic) por el Concejo Municipal (Rama Legislativa Municipal) e inconstitucionalmente convalidados por la Alcaldía del municipio Araure mientras se sustancia y decide el presente recurso de nulidad…”.
III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Declarada como fue la competencia de esta Sala Constitucional, mediante decisión N° 976 del 23 de noviembre de 2016, para conocer de la acción de nulidad parcial interpuesta el ciudadano Carlos Andrés Lozano Restrepo, contra los artículos 13, 14, 25, 26, 27, 30, 37, 43, 46, 49, 65, 66, 70 y 71 de la Ordenanza de Reforma Parcial de la Ordenanza sobre Ejidos y demás Terrenos Municipales, sancionada por el Concejo Municipal del Municipio Araure del Estado Portuguesa, publicada en Gaceta Municipal N° 43 del 15 de septiembre de 2008, y siendo sustanciado el expediente correspondiente a este juicio, este Máximo Tribunal procede a decidir sobre el mérito del asunto planteado.
Determinado lo anterior, las disposiciones impugnadas establecen lo siguiente:
Artículo 13. El Concejo Municipal no podrá dar en Enfiteusis los Ejidos y demás terrenos llamados propios Municipales. Igualmente no se concederá rescate enfitéutico de Fundos de carácter Ejidal, salvo que se trate de terrenos construidos y previo estudio jurídico proceda a dicho rescate o así lo establezca la sentencia definitivamente firme.
Artículo 14. Cuando el Municipio por decisión del Concejo Municipal considere conveniente la aplicación o adquisición de terrenos que constituyan nuevos Ejidos se procederá conforme a lo establecido en el Capítulo II del Título VII, de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, Artículo 124. Podrán adquirirse también terrenos particulares para destinarlos exclusivamente a Ejidos, previo Acuerdo especial del Concejo Municipal, aprobado por las 2/3 partes sus Integrantes. También podrá adquirir terrenos a título oneroso o a título gratuito, por razones urbanísticas o para reservas públicas de suelos según la Ley Orgánica de Ordenamiento Urbanística.
Artículo 25. Los Arrendamientos que se celebren sobre Ejidos y demás terrenos Rurales podrán hacerse hasta por un lapso de diez (10) años, para lo cual se requerirá Acuerdo especial y motivado de la Cámara Municipal, con el voto favorable de las 2/3 partes de sus integrantes, previa presentación por parte del interesado del proyecto y de documentos a presentar ante los organismos crediticios y podrán renovarse por lapsos no mayores de cinco (5) años siempre que el arrendatario manifieste por escrito al Concejo el deseo de prorrogar el Contrato tres (3) meses antes de su vencimiento y se encuentre solvente con el Fisco Municipal.
PARÁGRAFO ÚNICO. Los Cánones de Arrendamiento quedarán sujetos a revisión anualmente.
Artículo 26. En los casos que el arrendatario no destine el terreno Rural arrendado al uso previsto en el respectivo contrato o no explote por lo menos ¾ partes de la superficie del mismo, el Concejo Municipal previa notificación del interesado para que ejerza su derecho a la defensa, declarará resuelto de pleno derecho el Contrato sin perjuicio del pago a justa regulación del valor de las bienhechurías que puedan ser utilizadas para la construcción por la Municipalidad. En todo caso la Municipalidad determinará el valor de las bienhechurías realizadas a través de la Oficina de Catastro, pudiendo el interesado presentar un avalúo particular. Esta condición se hará constar en el contrato respectivo.
Artículo 27. A la terminación del contrato de arrendamiento de Ejidos o demás terrenos Municipales, sea cual fuere su causa, el arrendatario deberá ofrecer al Municipio las mejoras o bienhechurías que hayan sido autorizadas conforme a las presente Ordenanza y el Municipio deberá ejercer su derecho preferente para adquirirlas dentro del lapso de noventa (90) días continuos, contados a partir de la fecha del ofrecimiento. Una vez tramitada, la oferta del interesado, se le manifestará a través de Oficio, la decisión de la Cámara. En caso de no ejercer el derecho preferencial, el arrendatario podrá ofrecerlas en venta a terceros.
PARÁGRAFO ÚNICO. En caso de que la Municipalidad decida adquirir las bienhechurías ofrecidas, su valor será determinado mediante avalúo realizado a justa regulación, por la Oficina de Catastro. Cuando el propietario de las bienhechurías no estuviere de acuerdo con el avalúo realizado por la Oficina de Catastro podrá solicitar que el avalúo sea realizado por tres (3) expertos de los cuales (1) uno será designado por la Oficina de Catastro del Municipio. Otro por el propietario de las bienhechurías y un tercero por el Juez de la jurisdicción donde se encuentre ubicado el inmueble. En este caso los gastos que se ocasionen con motivo de la designación del tercer experto, correrá por cuenta del propietario de la bienhechuría.
Artículo 30. Toda persona natural o jurídica que aspire arrendar un ejido o terreno del Municipio, deberá formular por duplicado, solicitud escrita dirigida al Concejo Municipal, por intermedio de la Sindicatura Municipal, con indicación de los siguientes datos:
a) Nombres, apellidos, estado civil, profesión, domicilio, nacionalidad y cédula de identidad del solicitante o representante legal del mismo.
b) Indicación precisa de la ubicación, dimensiones, linderos y demás características generales identificadoras del terreno que se desea arrendar, la mención del ocupante (si lo hubiere) y las obras construidas en él, si fuera el caso.
c) Determinación de las características generales de la edificación o instalaciones que se van a construir sobre el terreno si fuere el caso.
d) Declaración jurada y notariada de que no es propietario de ninguna vivienda en la jurisdicción del Municipio, cuando la solicitud sea hecha a tal fin. Cuando el interesado alegare escasez de recursos económicos, el Concejo Municipal podrá exonerarlo de que la declaración sea notariada.
e) Número y nombre de las personas que integran el grupo familiar.
f) Uso y destino que se le dará a los terrenos cuando estos fueren rurales, especificando el tipo de explotación que se va a realizar en los mismos, esta solicitud deberá ser acompañada de la respectiva solvencia municipal y comprobante de haber satisfecho la tasa prevista en el siguiente artículo.
Artículo 37. Aprobada la solicitud el Secretario de la Cámara Municipal notificará al interesado, quien dentro de los treinta (30) días siguientes a la recepción de la notificación deberá consignar el pago del 10% sobre el valor total del terreno, si se tratas de arrendamiento con opción a compra, así como el canon de arrendamiento correspondiente al año en curso o la cuota parte correspondiente según sea el caso por ante la Dirección de Hacienda Municipal. La falta de consignación del pago en el citado plazo dejará sin efecto la aprobación a la cual se contrae el artículo anterior.
Artículo 43. Cuando el Concejo niegue la solicitud de arrendamiento, comunicará lo resuelto al interesado y devolverá el expediente a la Sindicatura Municipal con la indicación respectiva. La negativa de la Cámara deberá ser motivada a fin de que el solicitante subsane el posible defecto en la tramitación o pueda ejercer los recursos correspondientes.
Artículo 46. El canon de arrendamiento se fijará por anualidades y se liquidará por mensualidades o trimestres y deberán satisfacer dentro de los ocho (8) primeros días del primer trimestre de cada año, o dentro de los cinco (5) primeros días de cada mes, según sea el caso.
El Concejo Municipal podrá establecer cualquier otra modalidad de pago.
Artículo 49. Por la falta de pago del canon de arrendamiento de seis (6) meses, el Concejo Municipal previa notificación al interesado para que ejerza su derecho de defensa, dará por resuelto el contrato. Dicha resolución de contrato, se hará constar mediante Acuerdo, el cual se notificará al interesado indicándole el texto íntegro del mismo, del recurso que se puede intentar, el plazo y el Tribunal ante el cual podrá recurrirse, y en caso de ser infructuosa dicha notificación se hará mediante la publicación en un periódico de circulación local.
Artículo 65. Cuando por cualquier vía el Concejo Municipal tenga conocimiento del incumplimiento de la presente Ordenanza en lo relativo a la sub-utilización, ociosidad, o inejecución del proyecto que dio origen a la enajenación de ejidos, terrenos de origen ejidal u otros terrenos municipales, iniciará directamente o remitirá al Síndico Procurador Municipal, la respectiva orden de proceder a objeto de iniciar el procedimiento administrativo de rescate, el cual se sustanciará con arreglo a las siguientes normas: a) Una vez dictada la orden de una comisión multidisciplinaria Municipal integrada por los departamentos de Ingeniería, Catastro, Sindicatura, OMPCU, conjuntamente o separadamente se constituirá en el terreno objeto de procedimiento, a fin de realizar una inspección y dejar constancia de su situación, medidas, linderos, construcción y otras particularidades relevantes, b) Notificar a los interesados, a fin de que concurra dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a ejercer su derecho a la defensa, c) Se agregaran al expediente documento del terreno objeto del procedimiento, la Ordenanza sobre Ejidos y Demás Terrenos Municipales, el informe levantado por lo entes descritos en el literal “a”, el contrato y otros documentos relevantes del caso, d) Transcurrido diez (10) días hábiles desde la notificación, el Síndico Municipal cuando este haya iniciado el procedimiento remitirá el expediente al Concejo Municipal, el cual dictará un Acuerdo motivado declarando procedente o no la rescinción o resolución del contrato y su correspondiente rescate. e) La decisión dictada por el Concejo Municipal se notificará a los interesados, el respectivo acuerdo se remitirá al registro inmobiliario a fin de que estampe la respectiva nota marginal.
Artículo 66. Toda persona natural o jurídica que aspire a comprar o que le sea donado un terreno propio de la Municipalidad o ejido urbano, deberá formular una solicitud por triplicado al Concejo Municipal consignada ante la Secretaría del mismo que contenga:
1) Nombre y apellido, estado civil, profesión, dirección de domicilio, residencia, nacionalidad y copia fotostática de la cédula de identidad del solicitante.
2) Indicación precisa de ubicación del terreno, dimensión, linderos y demás características del terreno solicitado.
3) Indicar si el terreno está libre u ocupado y en este último caso señalar el nombre del ocupante y la obra construida en el terreno.
4) Precio que ofrece pagar por el terreno, con indicación de la propuesta de permuta por otro inmueble, si fuere el caso, con avalúo del mismo.
5) Manifestación de que acepta la venta sujeta a condición resolutoria de acuerdo a lo establecido en la Ordenanza y que se somete en todas sus partes a ella.
6) Declaración jurada sobre la condición de propietario o no de inmuebles en el Municipio Araure.
7) Exposición de motivos o proyecto preliminar de construcción que se ejecutará en el terreno solicitado.
8) Promedio de ingresos mensuales y anuales del solicitante.
9) Presentación de la Solvencia Municipal y de documentos donde conste que ha satisfecho la tasa correspondiente prevista en el artículo 67 de esta Ordenanza.
Parágrafo Único. Las personas jurídicas deberán presentar además de lo establecido en los numerales “2” al “9” de este artículo lo siguiente:
1. Identificación del representante legal de la persona jurídica solicitante, y copia del instrumento que acredite tal representación.
2) Copia del documento constitutivo con sus respectivas reformas si las hubiere.
3) Copia del Registro de Información Fiscal (RIF) y del Número de Información Tributaria (NIT).
Artículo 70. Una vez recibidos los informes de los órganos de control urbanístico, Catastro y Sindicatura, la Comisión de Ejidos presentará un informe para su consideración y respectivas discusiones en el Concejo Municipal, que aprobará o negará la solicitud, previo cumplimiento de lo dispuesto en la legislación nacional sobre el Poder Público Municipal para el supuesto de enajenaciones para construcción.
Artículo 71. De la decisión del Concejo Municipal se notificará al solicitante, por conducto de la Secretaría y pasará el expediente a la Sindicatura Municipal en caso de aprobación para la elaboración del contrato definitivo respectivo.
En este orden, la parte actora denunció la violación a la usurpación de funciones constitucionales por el Concejo Municipal, que le corresponden al Alcalde o Alcaldesa del Municipio en materia de administración de los inmuebles municipales, toda vez que conforme al artículo 169 Constitucional el legislador nacional posee una exclusiva reserva legal en materia de organización municipal de conformidad con la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, alegando que la misma establece de forma precisa cuál es el órgano competente para administrar los terrenos municipales y cómo colaboran las diversas ramas del Poder Público Municipal, todas, contempladas en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la cual establece en los artículos 174, 175, 176 y 182, competencia atribuida al Alcalde o Alcaldesa, en su condición de primera autoridad y representante de la entidad municipal en los artículos 82 y 88, numeral 2 eiusdem.
Agregó, que es al Alcalde o Alcaldesa a quien se le atribuyen de forma exclusiva suscribir los respectivos contratos en nombre del Municipio, proponer al Concejo Municipal la venta de terrenos, donar y dar en usufructo, comodato o enfiteusis terrenos de dominio privado y rescatar ejidos, por lo cual denunció los actos emitidos por el Concejo Municipal en materia de administración ejidal son nulos.
Por su parte, la representación judicial de la sociedad mercantil Corporación Agroindustrial Sabana C.A.S.C.A. C.A., tercero interviniente en el presente recurso de nulidad denunció el vicio de desviación de poder, por cuanto se autoriza la confiscación de terrenos bajo el argumento del origen ejidal y a su vez desconoce el régimen de separación de poderes en materia municipal contemplados en los artículos 174 y 175 constitucionales, quebrantando las garantías y seguridad jurídica que derivan del derecho a la propiedad privada consagrado en el artículo 115 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Arguyó que los Concejos Municipales no tienen competencia para administrar ejidos ni para rescatarlos, menos declarar la nulidad absoluta de cédulas catastrales, con cuya actuación consideró hubo violación a los principios del régimen municipal previsto por la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, dictada en ejecución del artículo 169 constitucional.
Asimismo, argumentó que existe una contradicción entre la ordenanza cuya nulidad se pretende y lo contemplado en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, esta última otorga al Alcalde o Alcaldesa, previo acuerdo del Concejo Municipal, iniciar el procedimiento correspondiente para el rescate de ejidos y la ordenanza sujeta a nulidad por inconstitucionalidad prevé el que es el Concejo Municipal quien resuelve de forma exclusiva el contrato y sostiene el contradictorio con el administrado, rescinde los contratos y ordena la notificación respectiva a la Oficina de Registro Público, competencias éstas propias del Alcalde o Alcaldesa de conformidad con la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, y no como lo establece el artículo 65 de la Ordenanza impugnada, lo cual viola el principio de separación de poderes en el ámbito municipal del Municipio Araure, configurándose una usurpación de autoridad y en consecuencia los actos son nulos, por lo que consideró lo que se pretende es la ejecución de “confiscaciones solapadas y disfrazadas de procedimientos de rescate de terrenos”.
Ahora bien, considera necesario esta Sala destacar que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, sobre el régimen de administración municipal lo siguiente:
Artículo 168. Los Municipios constituyen la unidad política primaria de la organización nacional, gozan de personalidad jurídica y autonomía dentro de los límites de esta Constitución y de la ley. La autonomía municipal comprende:
1. La elección de sus autoridades.
2. La gestión de las materias de su competencia.
3. La creación, recaudación e inversión de sus ingresos.
Las actuaciones del Municipio en el ámbito de sus competencias se cumplirán incorporando la participación ciudadana al proceso de definición y ejecución de la gestión pública y al control y evaluación de sus resultados, en forma efectiva, suficiente y oportuna, conforme a la ley.
Los actos de los Municipios no podrán ser impugnados sino ante los tribunales competentes, de conformidad con esta Constitución y con la ley.
Artículo 169. La organización de los Municipios y demás entidades locales se regirá por esta Constitución, por las normas que para desarrollar los principios constitucionales establezcan las leyes orgánicas nacionales, y por las disposiciones legales que de conformidad con aquellas dicten los Estados.
La legislación que se dicte para desarrollar los principios constitucionales relativos a los Municipios y demás entidades locales, establecerá diferentes regímenes para su organización, gobierno y administración, incluso en lo que respecta a la determinación de sus competencias y recursos, atendiendo a las condiciones de población, desarrollo económico, capacidad para generar ingresos fiscales propios, situación geográfica, elementos históricos y culturales y otros factores relevantes. En particular, dicha legislación establecerá las opciones para la organización del régimen de gobierno y administración local que corresponderá a los Municipios con población indígena. En todo caso, la organización municipal será democrática y responderá a la naturaleza propia del gobierno local.
Artículo 174. El gobierno y administración del Municipio corresponderán al Alcalde o Alcaldesa, quien será también la primera autoridad civil. Para ser Alcalde o Alcaldesa se requiere ser venezolano o venezolana, mayor de veinticinco años y de estado seglar. El Alcalde o Alcaldesa será elegido o elegida por un período de cuatro años por mayoría de las personas que votan, y podrá ser reelegido o reelegida, de inmediato y por una sola vez, para un período adicional.
Artículo 175. La función legislativa del Municipio corresponde al Concejo, integrado por concejales elegidos o concejalas elegidas en la forma establecida en esta Constitución, en el número y condiciones de elegibilidad que determine la ley.
Artículo 176. Corresponde a la Contraloría Municipal el control, vigilancia y fiscalización de los ingresos, gastos y bienes municipales, así como las operaciones relativas a los mismos, sin menoscabo del alcance de las atribuciones de la Contraloría General de la República, y será dirigida por el Contralor o Contralora Municipal, designado o designada por el Concejo mediante concurso público que garantice la idoneidad y capacidad de quien sea designado o designada para el cargo, de acuerdo con las condiciones establecidas por la ley.
Estas regulaciones constitucionales fueron desarrolladas por el legislador en la Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, publicada en la Gaceta Oficial n.° 6.015 Extraordinario del 28 de diciembre de 2010, la cual establece respecto al régimen de administración municipal y ejidal lo siguiente:
Artículo 88. El alcalde o alcaldesa tendrá las siguientes atribuciones y obligaciones:
1. Cumplir y hacer cumplir la Constitución de la República, la Constitución del estado, leyes nacionales, estadales, ordenanzas y demás instrumentos jurídicos municipales.
2. Dirigir el gobierno y la administración municipal, velando por la eficacia y eficiencia en la prestación de los servicios públicos dentro del ámbito de su competencia, y ejercer la representación del Municipio.
3. Dictar reglamentos, decretos, resoluciones y demás actos administrativos en la entidad local.
(Omissis)
6. Suscribir los contratos que celebre la entidad, con previsión de la disposición de los gastos que generen, y ordenar sus pagos de conformidad con lo establecido en las leyes y ordenanzas que rigen la materia.
(Omissis)
10. Someter a consideración del Concejo Municipal los planes de desarrollo urbano local, conforme a las normas y procedimientos establecidos en los instrumentos normativos nacionales.
(Omissis)
12. Presentar a consideración del Concejo Municipal, proyectos de ordenanzas con sus respectivas exposiciones de motivos, así como promulgar las ordenanzas sancionadas por el Concejo Municipal y objetar las que considere inconvenientes o contrarias al ordenamiento legal, de conformidad con el 26 procedimiento previsto en la ordenanza sobre instrumentos jurídicos municipales.
(Omissis)
17. Informar al Concejo Municipal sobre asuntos de su competencia, cuando le sea requerido, o cuando lo estime conveniente.
(Omissis)
21. Ejercer las atribuciones relativas a la competencia municipal, cuando no estén expresamente asignadas a otro órgano.
(Omissis)
24. Las que atribuyan otras leyes.
En el mismo orden, sobre las competencias de los Concejos Municipales en materia ejidal, la precitada ley establece lo siguiente:
Artículo 95. Son deberes y atribuciones del Concejo Municipal:
(Omissis)
10. Aprobar las concesiones de servicios públicos o de uso de bienes del dominio público, y lo concerniente a la enajenación de los ejidos y otros inmuebles, previa solicitud motivada del alcalde o alcaldesa.
En lo que respecta a la administración de ejidos municipales la Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal -2010-, estipula lo siguiente:
Artículo 147. Los ejidos son bienes del dominio público destinados al desarrollo local. Sólo podrán enajenarse para construcción de viviendas o para usos productivos de servicios y cualquier otro de interés público, de acuerdo con los planes de ordenación urbanística y lo dispuesto en las respectivas ordenanzas municipales. Son también ejidos los terrenos situados dentro del área urbana de las poblaciones del Municipio, que no tengan dueño, sin menoscabo de los legítimos derechos de terceros válidamente constituidos. Igualmente, se consideran ejidos las tierras baldías ubicadas en el área urbana. Se exceptúan las tierras correspondientes a las comunidades y pueblos indígenas.
Artículo 148. En caso de que la construcción o el uso convenido para el terreno desafectado de su condición de ejido o terreno privado del Municipio, no se realice dentro del plazo previsto en el respectivo contrato traslativo de la tenencia o propiedad y si vencido éste, sin haberse solicitado su prórroga con la justificación correspondiente o cuando la ampliación del plazo le fuere negada por el órgano competente, previo acuerdo expreso del Concejo Municipal, queda autorizado el alcalde o la alcaldesa, con la apertura del debido proceso y audiencia de parte o su representante legal, dictar, por resolución motivada, la resolución del contrato. Publicada en Gaceta Municipal, esta decisión surtirá sus efectos ante terceras personas y el Municipio por su órgano procederá a rescatar el terreno, sin obligación de pago de indemnización alguna. Esta penalidad se considerará inserta y formando parte de todos los contratos que celebre el Municipio, en los cuales su objeto sea la cesión en uso, tenencia o propiedad sobre terrenos ejidos, los que posea bajo presunción de ser ejidos o sobre sus terrenos propios. En el caso de que se trate de contrato otorgado, cuyo documento se haya autenticado o protocolizado, bastará que el Alcalde o Alcaldesa remita con oficio al Notario o Registrador Subalterno, copia de la Gaceta Municipal donde aparece publicada la Resolución, para que de oficio protocolice el acto administrativo que la contiene, estampando las notas marginales en los protocolos respectivos, revirtiendo de pleno derecho la propiedad del inmueble al Municipio.
Artículo 149. La compra de terrenos que resulte de la parcelación de ejidos, así como de terrenos propios del Municipio, se hará a riesgo del comprador, quien no podrá reclamar saneamiento por evicción.
Artículo 150. Se declara de utilidad pública y de interés social la concesión y ampliación de los ejidos municipales. Se consideran de utilidad pública e interés social las tierras pertenecientes al Poder Nacional o a los estados que estén comprendidas dentro del perímetro urbano del Municipio descrito en el Plan de Ordenación Urbanística y que sean necesarias para la expansión urbana. Quedan excluidos de esta afectación ejidal los parques nacionales, los monumentos naturales y demás áreas de especial importancia ecológica, así como las tierras que, por su calidad, sean aptas para la agricultura.
Artículo 151. El Concejo Municipal podrá adoptar, por ordenanza, una política general de no-enajenación de sus terrenos de origen ejidal o propios, así como sujetar su administración, uso y disposición a las restricciones que considere más convenientes al desarrollo de las poblaciones y al interés del Municipio, debiendo reservar áreas suficientes para fines de servicio público.
Artículo 152. En el caso de la adquisición de tierras particulares para la concesión o ampliación de ejidos, el pago podrá hacerse en bonos emitidos por la República, redimibles en un plazo no mayor de veinte años y al interés que se fije en cada emisión, previa la autorización del Ejecutivo Nacional. Los bonos y sus intereses serán pagados en el plazo convenido entre la República y el Municipio, con un tanto por ciento de la proporción del Situado Municipal que corresponda al respectivo Municipio, porcentaje que podrá ser retenido por el Ejecutivo Nacional.
Plasmadas las disposiciones anteriores y en atención a los alegatos presentados ante esta Sala, se constata que el estudio del presente caso recae sobre la competencia de afectación de los bienes del dominio privado de las Municipalidades, los cuales conservan la protección de condición demanial en razón del sentido económico y características de la inalienabilidad e imprescriptibilidad absoluta originaria.
Siendo así que, el legislador en nuestro ordenamiento jurídico ha desarrollado las facultades del titular dominical para enajenar o declarar su inajenabilidad, así como, el régimen aplicable de protección especial y restrictivo, en atención de los elementos de inalienabilidad e imprescriptibilidad, antes referidos, por la protección per se de bienes de propiedad del Municipio.
Ahora bien, del instrumento jurídico sobre el cual se pretende nulidad, esta Sala observa que el mismo en los artículos 13, 14, 25, 26, 27, 30, 37, 43, 46, 49, 65, 66, 70 y 71, permite al Concejo Municipal, en forma unilateral, decidir, entre otros, la aplicación o adquisición de terrenos que constituyan nuevos Ejidos, la potestad de prorrogar, y resolver contratos de arrendamientos sobre Ejidos y demás terrenos rurales, recibir, negar y aprobar las solicitudes de arrendamiento, compra y/o donación sobre los mismos, establecer las modalidades de pago de los cánones de arrendamiento.
Sin embargo, esta Sala Constitucional garante del cumplimiento y aplicación texto fundamental, observa que, de forma expresa en los artículos 168, 169, 174, 175, 176, el constituyente determinó los límites sobre los cuales se erigen los Municipios, sus competencias, organización en cuanto al régimen de gobierno y administración local, asimismo, consta a quién le fue dado el gobierno y administración del Municipio, correspondiéndole a la primera autoridad civil, esto es al Alcalde.
Situación por la cual, esta Sala advierte que el Concejo en ejercicio de sus funciones legislativas atribuidas constitucionalmente no le está dado dirigir la administración y/o potestad de afectación de los Ejidos.
Razón por la cual, en congruencia, con los dispositivos constitucionales y legales parcialmente transcritos, considera esta Sala que los artículos 13, 14, 25, 26, 27, 30, 37, 43, 46, 49, 65, 66, 70 y 71 de la Ordenanza de Reforma Parcial de la Ordenanza sobre Ejidos y demás Terrenos Municipales, sancionada por el Concejo Municipal del Municipio Araure del Estado Portuguesa, publicada en Gaceta Municipal N° 43 del 15 de septiembre de 2008, resultan inconstitucionales, en virtud, de que subyace la usurpación de competencias del Poder Nacional, por parte del Consejo Municipal. Así se decide.
Asimismo, en cuanto a la afectación del bien, sobre el cual, ya hemos referido su origen de dominio público, el cual podría requerirse bajo ciertos supuestos legales que vuelvan a pertenecer a un régimen jurídico en pro de la satisfacción de un interés público, y aun cuando el interesado al adherirse a este régimen demanial, tiene conocimiento de que realiza un negocio jurídico cuyo objeto viene dado por un bien que perteneció al dominio público de la localidad, esta Sala Constitucional advierte que el legislador ha previsto las acciones y procedimientos en el marco del debido proceso para tal fin; razón por la cual lo establecido en los instrumentos normativos que se impugnan, al contemplar procedimientos contrarios a la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y a la Ley Orgánica del Poder Público Municipal son inconstitucionales per se.
Aunado a lo anterior y en atención a las afirmaciones planteadas ante esta Sala, tanto por el recurrente como por el tercero interviniente en cuanto a que las disposiciones impugnadas establecen un procedimiento confiscatorio que vendría a invadir competencias que son propias del Poder Nacional, esta Sala observa, que si bien la normativa nacional permite a las localidades implementar mediante ordenanzas un régimen particular para la enajenación de bienes inmuebles del dominio público susceptibles de ser trasladados hacia los particulares y que el mismo por haber tenido ese carácter puede rescatarse -procedimiento que corresponde al Alcalde o Alcaldesa del Municipio-; más no autoriza de forma alguna nuestro ordenamiento jurídico vigente a los Concejos Municipales a estatuir normativas que implementen procedimientos confiscatorios ni a instituirse como autoridad para ello, toda vez que en las leyes que regulan la materia se establecen con meridiana claridad los mismos así como las autoridades competentes a tales efecto. Razón por la cual, una vez más se advierte que el establecimiento de tales procedimientos confiscatorios devienen en inconstitucionalidad. Así se declara.
En virtud de las declaraciones que anteceden, esta Sala estima procedente anular por razones de inconstitucionalidad las disposiciones contenidas 13, 14, 25, 26, 27, 30, 37, 43, 46, 49, 65, 66, 70 y 71 de la Ordenanza de Reforma Parcial de la Ordenanza sobre Ejidos y demás Terrenos Municipales, sancionada por el Concejo Municipal del Municipio Araure del Estado Portuguesa, publicada en Gaceta Municipal N° 43 del 15 de septiembre de 2008. Así se decide.
En consecuencia, esta Sala Constitucional anula de oficio los acuerdos proferidos por el Concejo Municipal, signados bajo los nos. SCM-008-2016, del 12 de abril de 2016 y SCM-009-2016, de fecha 14 de abril de 2016, publicados en la Gaceta Municipal bajo los números 89 y 90, respectivamente, por incurrir en los vicios detectados ut supra.
En el caso de autos, en resguardo del principio de seguridad jurídica, y conforme al criterio establecido en sentencia n.° 518, del 1° de junio de 2000, (caso: Alejandro Romero), fija los efectos del fallo anulatorio ex tunc, es decir, hacia el pasado. Así se decide.
A tenor de lo dispuesto en el artículo 32 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, se ordena la publicación de esta sentencia en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, en la Gaceta Judicial y en la página web de este Alto Tribunal. Así se decide.
IV
DECISIÓN
Por los razonamientos que anteceden, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la Ley, declara:
PRIMERO: CON LUGAR el recurso de nulidad parcial. En consecuencia, se declara la NULIDAD por razones de inconstitucionalidad de las disposiciones contenidas 13, 14, 25, 26, 27, 30, 37, 43, 46, 49, 65, 66, 70 y 71 de la Ordenanza de Reforma Parcial de la Ordenanza sobre Ejidos y demás Terrenos Municipales, sancionada por el Concejo Municipal del Municipio Araure del Estado Portuguesa, publicada en Gaceta Municipal n.° 43, del 15 de septiembre de 2008.
SEGUNDO: ANULA de oficio los acuerdos proferidos por el Concejo Municipal, signados bajo los nos. SCM-008-2016, del 12 de abril de 2016 y SCM-009-2016, de fecha 14 de abril de 2016, publicados en la Gaceta Municipal números 89 y 90, respectivamente.
TERCERO: Visto que en la presente decisión se declara la nulidad por razones de inconstitucionalidad de las referidas disposiciones contenidas 13, 14, 25, 26, 27, 30, 37, 43, 46, 49, 65, 66, 70 y 71 de la Ordenanza de Reforma Parcial de la Ordenanza sobre Ejidos y demás Terrenos Municipales, sancionada por el Concejo Municipal del Municipio Araure del Estado Portuguesa, publicada en Gaceta Municipal N° 43 del 15 de septiembre de 2008, se ORDENA la publicación del texto íntegro del fallo en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, en la Gaceta Judicial y en la página web de este Alto Tribunal, en cuyo sumario se expresará:
“Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia que declara la nulidad de las disposiciones contenidas 13, 14, 25, 26, 27, 30, 37, 43, 46, 49, 65, 66, 70 y 71 de la Ordenanza de Reforma Parcial de la Ordenanza sobre Ejidos y demás Terrenos Municipales, sancionada por el Concejo Municipal del Municipio Araure del Estado Portuguesa, publicada en Gaceta Municipal N° 43 del 15 de septiembre de 2008”.
CUARTO: Los efectos ex tunc o hacía el pasado del presente fallo.
QUINTO: Se ORDENA a la Secretaría de esta Sala Constitucional que practique, a los fines del cumplimiento de este fallo, las siguientes notificaciones de la parte recurrente, al Presidente del Concejo Municipal del Municipio Araure del Estado Portuguesa, al Síndico Procurador Municipal del referido ente político territorial, del Fiscal General de la República, al Defensor del Pueblo y de la Asamblea Nacional Constituyente.
Publíquese y regístrese. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 25 días del mes de Octubre de dos mil diecisiete (2017). Años: 207° de la Independencia y 158° de la Federación.
El Presidente de la Sala,
Juan José Mendoza Jover
Ponente
El Vicepresidente,
Arcadio Delgado Rosales
Los Magistrados,
Carmen Zuleta de Merchán
Gladys María Gutiérrez Alvarado
Calixto Ortega Ríos
Luis Fernando Damiani Bustillos
Lourdes Benicia Suárez Anderson
La Secretaria,
Mónica Andrea Rodríguez Flores
☞Visualiza la versión original publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela
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Sentencia N° 739 de fecha 25 de octubre de 2017, dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia que declara la nulidad de las disposiciones contenidas 13, 14, 25, 26, 27, 30, 37, 43, 46, 49, 65, 66, 70 y 71 de la Ordenanza de Reforma Parcial de la Ordenanza sobre Ejidos y demás Terrenos Municipales, sancionada por el Concejo Municipal del Municipio Araure del Estado Portuguesa, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 41.278 de fecha 14 de noviembre de 2017.
Magistrado Ponente: JUAN JOSÉ MENDOZA JOVER
EXP. 16-0702
El 14 de julio de 2016, el ciudadano Carlos Andrés Lozano Restrepo, titular de la cédula de identidad N° V.- 17.795.080, asistido por la abogada Elizabeth Malaver Mata, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 54.109, interpuso recurso de nulidad parcial por inconstitucionalidad ejercida conjuntamente con medida cautelar innominada de suspensión de efectos de los artículos 13, 14, 25, 26, 27, 30, 37, 43, 46, 49, 65, 66, 70 y 71 de la Ordenanza de Reforma Parcial de la Ordenanza sobre Ejidos y demás Terrenos Municipales, sancionada por el Concejo Municipal del Municipio Araure del Estado Portuguesa, publicada en Gaceta Municipal N° 43 del 15 de septiembre de 2008.
El 19 de julio de 2016, se dio cuenta en Sala y se designó ponente al Magistrado Juan José Mendoza Jover, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.
El 23 de noviembre de 2016, esta Sala Constitucional mediante decisión N° 976, admitió el presente recurso de nulidad, negó la medida cautelar solicitada, ordenó notificar a la parte recurrente de la decisión, citar mediante oficio al Presidente del Concejo Municipal del Municipio Araure del Estado Portuguesa, al Síndico Procurador Municipal, al Fiscal General y al Defensor del Pueblo, así como emplazar mediante cartel a los interesados de conformidad con lo dispuesto en el artículo 137 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.
En esa misma fecha, el Juzgado de Sustanciación recibió las actuaciones provenientes de la Sala Constitucional.
El 1 de diciembre de 2016, se recibió ante la Secretaría de esta Sala Constitucional, diligencia del recurrente mediante la cual se dio por notificado de la admisión de la demanda de nulidad.
El 13 de diciembre de 2016, el Juzgado de Sustanciación profirió auto en el que se acordó librar las respectivas boletas de citación al Presidente del Concejo Municipal del Municipio Araure del Estado Portuguesa y al Síndico Procurador Municipal de la misma entidad; así como las notificaciones del ciudadano Defensor del Pueblo y de la ciudadana Fiscal General de la República y el emplazamiento mediante cartel a los terceros interesados.
En esa misma fecha, la parte actora diligenció ante la Secretaría de esta Sala, a los fines de retirar el cartel de emplazamiento librado en la presente causa.
El 15 de diciembre de 2016, el Juzgado de Municipio Ordinario y Ejecutor de Medidas de los Municipios Páez y Araure del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Portuguesa, recibió oficio n° TS-SC-16 de fecha 13 de diciembre de 2016, emanado del Juzgado de Sustanciación de esta Sala Constitucional, mediante el cual se le remitió anexo la comisión para que practicara las notificaciones indicadas en el despacho, relacionadas con el presente recurso de nulidad. En esa misma fecha se practicaron las notificaciones a la Defensoría del Pueblo y a la Fiscalía General de la República.
Mediante diligencia del 20 de diciembre de 2016, la parte actora consignó cartel de emplazamiento.
El 11 de enero de 2017, el ciudadano Willians Esber Santeliz, actuando en su condición de Presidente y único representante de legal de la sociedad mercantil Corporación Agroindustrial Sabana C.A.S.C.A., C.A., presentó escrito de adhesión a la presente demanda de nulidad parcial por inconstitucionalidad de la Ordenanza de la Reforma Parcial de la Ordenanza sobre Ejidos y demás Terrenos Municipales, sancionada por el Concejo Municipal del Municipio Araure del Estado Portuguesa, publicada en Gaceta Municipal N° 43 del 15 de septiembre de 2008.
El 08 de febrero de 2017, los ciudadanos Carlos Andrés Lozano Restrepo, parte actora en el presente recurso de nulidad y Willians Esber Santeliz, en su condición de Presidente y representante legal de la sociedad mercantil Corporación Agroindustrial Sabana C.A.S.C.A., C.A, tercero adherido, otorgaron poder apud acta al abogado Emilio José Urbina Mendoza.
El 09 de febrero de 2017, se recibió ante el Juzgado de Sustanciación de esta Sala, oficio N° 015-2017, de fecha 19 de enero de 2017, emanado del Tribunal Tercero de Municipio Ordinario y Ejecutor de Medidas de los Municipios Páez y Araure del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Portuguesa, mediante el cual remitió la comisión signada con el N° 4.840-17, cumplida.
El 24 de febrero de 2017, se reconstituyó esta Sala Constitucional en virtud de la designación en sesión de la Sala Plena celebrada el 24 del mismo mes y año, de la nueva Junta Directiva del Tribunal Supremo de Justicia y de las distintas Salas que lo conforman, quedando esta Sala Constitucional integrada de la siguiente forma: Magistrado Juan José Mendoza Jover, Presidente; Magistrado Arcadio Delgado Rosales, Vicepresidente; y los Magistrados y Magistradas Carmen Zuleta de Merchán, Gladys Gutiérrez Alvarado, Calixto Antonio Ortega Ríos, Luis Fernando Damiani Bustillos y Lourdes Benicia Suárez Anderson.
Mediante diligencia del 16 de marzo de 2017, el apoderado judicial de la empresa Corporación Agroindustrial Sabana C.A.S.C.A. C.A., solicitó celeridad procesal en la admisión de la adhesión de su representada así como el otorgamiento de las medidas cautelares solicitadas en el presente recurso de nulidad.
El 07 de abril de 2017, el Juzgado de Sustanciación de esta Sala Constitucional, dictó auto declarando al ciudadano Willians Esber Santeliz, Presidente la referida sociedad mercantil, como interviniente en la presente causa.
El 02 de mayo de 2017, el Juzgado de Sustanciación de esta Sala Constitucional, emitió auto mediante el cual se dejó constancia del vencimiento del plazo para la presentación de los escritos, establecido en el artículo 139 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.
El 04 y 18 de mayo de 2017, el apoderado judicial de la Corporación Agroindustrial Sabana C.A.S.C.A. C.A., diligenció solicitando celeridad procesal en el pronunciamiento de las medidas cautelares solicitadas en el presente recurso de nulidad.
Mediante auto del 30 de mayo de 2017, el Juzgado de Sustanciación ordenó la remisión de las actuaciones a esta Sala Constitucional, a los fines de la continuación del procedimiento.
El 05 de junio de 2017, se recibió en esta Sala Constitucional el expediente proveniente del Juzgado de Sustanciación a los fines de la continuación del procedimiento.
Realizado el estudio del caso, se pasa a dictar sentencia, previas las siguientes consideraciones:
I
DE LA ACCIÓN DE NULIDAD
La parte actora fundamentó la demanda de nulidad por razones de inconstitucionalidad en los siguientes términos:
Que “(…) la violación constitucional flagrante por el Concejo Municipal de Araure del estado Portuguesa de los artículos 169, 174, 175 y 181 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, al contemplar en su Ordenanza sobre Ejidos y demás Terrenos Municipales (…)”, competencias y procedimientos opuestos a los normados en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, que determina los parámetros y demás aspectos en que debe enmarcarse las ordenanzas municipales.
Que “(…) los siguientes vicios presentes en los artículos 13, 14, 25, 26, 27, 30, 37, 43, 46, 49, 65, 66, 70 y 71 de la Ordenanza de Reforma de la Ordenanza sobre Ejidos y demás Terrenos Municipales del Municipio Araure del estado Portuguesa”.
Que “La primera denuncia de inconstitucionalidad de la Ordenanza (…) es la (…) USURPACIÓN DE FUNCIONES CONSTITUCIONALES POR EL CONCEJO MUNICIPAL, QUE LE CORRESPONDEN AL ALCALDE O ALCALDESA DEL MUNICIPIO EN MATERIA DE ADMINISTRACIÓN DE LOS INMUEBLES MUNICIPALES (…) Así (…) los procedimientos que se ventilan en el Municipio Araure, sea de arrendamiento, compra o rescate de terrenos, son nulos de nulidad absoluta por cuanto han sido sustanciados y otorgados por un órgano que no tiene competencia (…)”.
Que conforme al artículo 169 Constitucional “(…) el legislador nacional posee una ´exclusiva reserva legal en materia de organización municipal´ (…) al publicarse en Gaceta Oficial la Ley Orgánica del Poder Público Municipal en 2005, reformada en dos oportunidades (2006 y 2010)”.
Que “La LOPPM (sic) contempla de forma precisa cuál es el órgano competente para administrar los terrenos municipales y cómo colaboran las diversas ramas del Poder Público Municipal, todas, contempladas en la Constitución (…) de 1999 (Artículos 174, 175, 176 y 182). Según la LOPPM, (sic) desde 2005, quien administra los terrenos municipales y los enajena es el Alcalde o Alcaldesa, en su condición de primera autoridad y REPRESENTANTE LEGAL (sic) de la entidad municipal (arts. 82, 88, numeral 2). Además, esta competencia se ve reforzada cuando le atribuyen de forma exclusiva suscribir los respectivos contratos en nombre del Municipio (Art. 88, numeral 6), proponer al Concejo Municipal la venta de terrenos (Art. 95, numeral 10), donar y dar en usufructo, comodato o enfiteusis terrenos de dominio privado (Art. 137) y rescatar ejidos (Art. 148)”.
Que, “(…) siendo esta competencia incuestionable desde 2005, la Ordenanza que se impugna reformada en 2008, debió haberse adecuado a lo preceptuado en la LOPPM de 2006, que repetimos, determinó los principios y demás modos temáticos que deben ser COMPLEMENTADOS por las ORDENANZAS y NO SER CONTRADICHOS. El vicio de usurpación de funciones que se delata en este capítulo, opera bajo tres supuestos incorporados inconstitucionalmente en la Ordenanza demandada”.
Que el primero de ellos lo constituye que el Concejo Municipal de Araure, otorga contratos de enfiteusis. Que “(…) los artículos (…) en la ordenanza accionada DESCONOCEN la competencia del Alcalde como único con capacidad para dirigir la Administración Municipal y representar al Municipio (…) la Ordenanza sólo contempló como órgano donde se inicia el procedimiento y determina quién o quiénes van arrendar con el Municipio o Comprarle sus terrenos o rescatarlos al Concejo Municipal de Araure (…)”.
Que al comparar el artículo 13 de la Ordenanza impugnada “con el artículo 137 de la LOPPM, se colige una evidente usurpación funcional, pues, el Concejo Municipal de Araure, NO PUEDE DAR CONTRATOS DE ENFITEUSIS, SINO QUE PREVIA SOLICITUD MOTIVADA DEL ALCALDE, SE AUTORIZA LA CELEBRACIÓN DEL CONTRATO, COMO SI LO ESPECIFICA LA LOPPM (…)”.
Que la segunda usurpación de funciones por parte del Concejo Municipal de Araure, en desmedro de las competencias del Alcalde o Alcaldesa, lo constituye el otorgar y rescindir contratos de arrendamientos de sus terrenos municipales. Que las “(…) usurpaciones de funciones (…) están relacionadas a los contratos de arrendamiento que celebre el Municipio con particulares u otros entes públicos (…)”.
Que conforme los artículos 25, 26, 27, 30, 37, 43, 46 y 49, de la Ordenanza, se contempla “(…) un contrato que no está previsto en la LOPPM (sic) como es el arrendamiento de terrenos municipales. Desde 2005 el contrato nominado en materia de ceder el uso y disfrute pero reservándose la titularidad del terreno, se denomina CONCESIÓN DE USO, de conformidad con los artículos 95, numeral 10 y 148 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (…)”. Que lo inconstitucional de los dispositivos señalados, radica en que “(…) precisa que toda la relación jurídico-administrativa entre el solicitante de un arrendamiento y el Municipio, se sustancia y decide en el CONCEJO MUNICIPAL atribuyéndose competencias administrativas que sólo pueden ejercer los Alcaldes o Alcaldesas (…)”.
Que “Como lo señala inconstitucionalmente el artículo 30 de la Ordenanza impugnada, ´quien aspire arrendar un ejido´ formula su solicitud al Concejo Municipal. Este último se encarga de tramitar el expediente de arrendamiento, DECIDIENDO SI APRUEBA (Art. 37) o NIEGA (Art. 43) la citada solicitud. Inclusive, de manera sorprendente, la Ordenanza reconoce que el solicitante al que fuera rechazada su petición, podría ejercer los ´correspondientes recursos administrativos´ que no son más que los contemplados en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos”.
Que “(…) el Concejo Municipal no tiene competencia para administrar terrenos municipales según la LOPPM, sino, única y exclusivamente, previa tramitación ante la Alcaldía, para AUTORIZAR o NO el arrendamiento o concesión de uso. En ningún artículo de la LOPPM se habla de introducir solicitudes ante el Concejo Municipal, al contrario, en el texto de la LOPPM (sic) que habla de introducir solicitudes ante el Concejo Municipal, al contrario, en el texto de la LOPPM (sic) que habla de ´Aprobar las concesiones de servicios públicos o uso de bienes de dominio público´, (Artículo 95, numeral 10) acota la frase ´previa solicitud motivada del Alcalde o Alcaldesa´”.
Que “(…) la Ordenanza de forma inconstitucional otorga facultades para otorgar Arrendamiento, lo más insólito es lo previsto en su artículo 49, que faculta (…) al Concejo Municipal para ´RESOLVER DE PLENO DERECHO EL CONTRATO DE ARRENDAMIENTO´. Esta deliberada incoherencia jurídica de conferir una potestad a un órgano que no puede ni siquiera suscribir contratos en nombre del Municipio, además de usurpar funciones propias del Ejecutivo Municipal, se transforma en una suerte de instrumento para interferir con la administración del Municipio Araure”.
Que la tercera usurpación de funciones atribuidas inconstitucionalmente al Concejo Municipal de Araure, está relacionado a la venta de terrenos municipales y su rescate. Que “Establece la Ordenanza demandada que todo aquel que ´aspire a comprar o que le sea donado un terreno de la municipalidad debe formular la solicitud ante el Concejo Municipal de Araure, consignada por Secretaría. Nuevamente el articulado le atribuye competencias que no están previstas en la LOPPM (sic) al Concejo Municipal en materia de venta de terrenos municipales”, tal como se observa de los artículos 66, 70, 71 y 95 numeral 10, de la Ordenanza.
Que “Todo trámite de inicio y su sustanciación en materia de enajenación inmobiliaria municipal según la LOPPM (sic) le compete al ALCALDE o ALCALDESA a través de las correspondientes direcciones, oficinas u órganos del entramado administrativo de la Alcaldía. Sólo el Concejo Municipal puede verificar si se cumplieron los extremos de la Ordenanza sobre quiénes o en qué hipótesis puede comprarse un ejido u otro terreno del Municipio y si la Alcaldía cumplió los procedimientos a cabalidad. Caso contrario a la LOPPM, (sic) la Ordenanza objetada transforma así al Concejo Municipal como el administrador y enajenador de los terrenos del Municipio Araure, desconociendo el régimen municipal previsto por el legislador nacional, éste último, el competente para articular los principios organizativos que menciona el artículo 169 de la Constitución Bolivariana (sic) de 1999”.
Que “(…) la peor de las desviaciones en esta Ordenanza se ciñen al denominado rescate de terrenos, procedimiento por el cual inexplicablemente EL CONCEJO MUNICIPAL viola de la manera más evidente al procedimiento pautado en el artículo 148 de la LOPPM (…)”.
Que comparando los artículos 65 de la Ordenanza impugnada y el referido artículo 148 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, “(…) se evidencia la contradicción entre la Ordenanza y lo contemplado en la LOPPM (sic). La LOPPM (sic) es enfática en otorgar las facultades para resolver contratos traslativos de propiedad o tenencia, al ALCALDE o ALCALDESA, previo acuerdo del Concejo Municipal cuya única función es autorizar al Alcalde para que éste (sic) último inicie el procedimiento correspondiente. Procedimiento que el Alcalde puede (…) no iniciar por considerar que el Acuerdo del Concejo no se ajusta a la realidad o es inconveniente al Municipio. Así es que se fija según la LOPPM (sic) el procedimiento”.
Que “en la Ordenanza, el procedimiento es al revés demostrando una clara inconstitucionalidad, pues estatuye que es el Concejo Municipal quien resuelve de forma exclusiva el contrato y sostiene el contradictorio con el administrado con quien contrató el terreno. Además, le faculta la Ordenanza impugnada, que el Concejo Municipal mediante Acuerdo rescinda el contrato y sea notificado directamente al correspondiente registro inmobiliario para su (…) protocolización. En pocas palabras, el Concejo Municipal de Araure sin ningún pudor se atribuyó una competencia y un procedimiento que sólo la LOPPM (sic) se la confiere al Alcalde o Alcaldesa como máxima autoridad municipal”.
Que en “(…) la reforma de la Ordenanza operada en 2008, el único artículo que fue modificado es (…) el 65, relacionado al procedimiento de rescate de terrenos municipales. De manera evidente, los concejales saben que esta competencia propia del Alcalde, al ser asumida por ellos como si estuviésemos en 1979 ó 1988, implica una relación de poder frente a los administrados, ya que, en cualquier momento cualquier propietario o detentador de terrenos de origen municipal pudiera ser rescindido del respectivo contrato y (…) despojado de la posesión del inmueble municipal”.
Que “(…) la Ordenanza, en su articulado, NO CONTEMPLA la necesidad e imprescindible intervención de otros órganos municipales, como son la Contraloría y el Concejo Local de Planificación Pública del Municipio. Que “En efecto, señala el artículo 134 de la LOPPM, (sic) lo siguiente: (…)”.
Que con “(…) este vicio de usurpación de funciones por el Concejo Municipal que le corresponden constitucionalmente al Alcalde, (…) la Ordenanza impugnada se encuentra a espaldas de las regulaciones contempladas para esta materia en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (…) como lo impone dicha ley, en su disposición derogatoria Única, ´quedan derogadas todas las ordenanzas y demás instrumentos jurídicos municipales vigentes que contravengan lo establecido en esta Ley (…).
Que “(…) la Ordenanza impugnada está viciada de usurpación de funciones que le son atribuidas al Alcalde o Alcaldesa. El Concejo Municipal de Araure procedió entonces a violar la regla constitucional de sujeción a los preceptos nacionales, alegando un concepto malformado de autonomía normativa, violando flagrantemente los artículos 168 y 169 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (…)”.
Que “La Ordenanza (…) debió acogerse a la máxima legislativa (…) esta Sala (…) se pronunció al respecto (…)”. Que “Lo más importante de este precedente jurisprudencial es que toda la legislación municipal que dicte Araure como Municipio Autónomo, deberá ajustarse a lo previsto en la Ley Orgánica del Poder Municipal y el resto de las leyes nacionales.
Asimismo, señaló como conclusiones lo siguiente:
Que “(…) al ser una Ordenanza en ejecución directa de un precepto constitucional, se enmarca dentro de los actos normativos sujetos al control concentrado de la constitucionalidad (…)”; que “(…) NO SÓLO SE ENCUENTRA LEGITIMADO PARA ACCIONAR”, sino que se encuentra domiciliado en el Municipio Araure del Estado Portuguesa y ha constituido en el Municipio su residencia; que “(…) impugna la Ordenanza (…) en los artículos señalados (…) por cuanto el Concejo Municipal de Araure se ha atribuido competencias constitucionales exclusivas al Alcalde el (sic) Municipio, de conformidad con lo previsto en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal”; y que “(…) la Ordenanza (…) autoriza una (…) USURPACIÓN DE FUNCIONES EN MATERIA EJIDAL E INMOBILIARIA DEL MUNICIPIO ARAURE (…) SIN TENER LA COMPETENCIA, es el Concejo Municipal quien se encarga de recibir, sustanciar el procedimiento para tramitar, conceder y rescindir los contratos de arrendamiento, venta y enfiteusis tanto de ejidos como terrenos propios del Municipio Araure”.
También, señaló como conclusiones que “(…) la Ordenanza (…) VIOLA EL RÉGIMEN JURÍDICO DE FUENTES NORMATIVAS DEL MUNICIPIO VENEZOLANO, al trastocar en base a una autonomía municipal mal concebida (…) procedimientos y atribuciones de competencia a órganos como el Concejo Municipal que en la arquitectura constitucional y legal (…) no se le confieren atribuciones o potestades ni para vender, ni arrendar, ni otorgar contratos inmobiliarios municipales ni mucho menos rescatar ejidos (…) el Concejo Municipal NO PUEDE NI REPRESENTAR AL MUNICIPIO NI MUCHO MENOS SUSCRIBIR O RESCINDIR CONTRATOS”; y que “(…) esta (…) inconstitucionalidad pone en riesgo la validez de los procedimientos inmobiliarios que se encuentren en sustanciación, así como, aquellos contratos que fueron suscritos bajo el imperio de esta Ordenanza (…). Al ser suscritos contratos por entes sin competencia, dichos convenios no tendrían validez (…) ya que (…) TODA AUTORIDAD USURPADA ES INEFICAZ Y SUS ACTOS SON NULOS (…) nulidades absolutas, que no pueden ser convalidables ni mucho menos subsanables. En la misma línea, tendríamos aquellos contratos que el Concejo Municipal procediera anular, generando graves consecuencias patrimoniales para el Municipio Araure (…)”.
En virtud de lo expuesto solicitó se “Declare la nulidad parcial, por inconstitucionales, de los artículos 13, 14, 25, 26, 27, 30, 37, 43, 46, 49, 65, 66, 70 Y 71 DE LA ORDENANZA DE REFORMA PARCIAL DE LA ORDENANZA SOBRE EJIDOS Y DEMÁS TERRENOS MUNICIPALES, sancionada por el Concejo Municipal del Municipio Araure del estado Portuguesa, publicada en la Gaceta Municipal n.° 43 del 15 de septiembre de 2008 (…) desde el momento en que fue publicada en la Gaceta Municipal, a los fines de proteger los intereses públicos del Municipio (…)”.
Asimismo, el recurrente solicitó que se decrete medida cautelar innominada dadas las graves consecuencias que trae la aplicación de los artículos impugnados y en virtud de que toda autoridad usurpada es ineficaz y sus actos son nulos conforme al artículo 138 Constitucional, consistente en que se suspendan los efectos de los artículos de la Ordenanza impugnados y que “(…) a los efectos de evitar cualquier impedimento para los trámites y demás contratos inmobiliarios del Municipio (…) sea aplicado de forma integral los procedimientos pautados en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, y en el caso de no establecer lapsos, supletoriamente las previsiones de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Esto para evitar que se quede sin marco jurídico el Municipio (…) en materia de procedimientos inmobiliarios municipales”.
Que la presunción del buen derecho “fumus boni iuris” (sic) se circunscribe a la evidente incompetencia del Concejo Municipal para: “(…) recibir las peticiones de los administrados solicitantes de ejidos o demás terrenos municipales, sea cual sea la modalidad o forma peticionada (Vgr. Comodatos, Enfiteusis, Arrendamiento, Ventas, etc.). Sustanciar dichas peticiones y establecer la relación jurídico-administrativa, dejando por fuera al Alcalde, éste último, ÚNICO con competencia según la LOPPM (sic) para representar al Municipio y suscribir los respectivos contratos. Decidir, sea para otorgar o negar, peticiones relacionadas a Arrendamientos, Comodatos, Enfiteusis y Ventas de Ejidos y demás terrenos Municipales”.
Asimismo, señaló el recurrente que “(…) esta grave situación que pone en peligro no sólo la estabilidad de los contratos celebrados entre el Municipio y los particulares relacionados a los terrenos municipales; sino, que al atribuirse un órgano de la arquitectura municipal una competencia que NO LA POSEE (…) queda claro que al ejercer el Concejo Municipal de Araure funciones propias del Alcalde o Alcaldesa, estaríamos en una flagrante violación al principio de la competencia (…)”, conforme lo establecido en los artículos 136, 137 y 138.
Que “(…) la pretensión cautelar (…) se encuentra plenamente justificada, pues, (…) de los preceptos constitucionales y de la propia LOPPM, se puede verificar que los CONCEJOS MUNICIPALES NO POSEE (sic) COMPETENCIA para administrar los ejidos y demás terrenos municipales. A esto se le añade que al no poseer la capacidad para representar al Municipio, tampoco puede rescindir contratos, pues, estaríamos en presencia de una autoridad usurpada, no competente y arbitraria, dando así pie para que en el caso que se sustancien procedimientos rescisorios, el Municipio se exponga a demandas de contenido patrimonial que pudiera afectar gravemente a sus cuentas”.
En cuanto al periculum in mora, señaló que “(…) mientras se mantenga el esquema procedimental de la Ordenanza impugnada, en franca confrontación con lo regulado en la LOPPM (sic) pudiésemos estar en presencia de un fraude administrativo que traiga consigo la NULIDAD ABSOLUTA DE TODOS LOS CONTRATOS en materia inmobiliaria suscritos en los últimos 8 años en la jurisdicción del Municipio Araure con bienes inmuebles municipales”.
Que “Una de las preocupaciones (…) tiene que ver con un hecho comunicacional como una especie de hecho notorio (…) y es el relativo a los recientes procedimientos de rescisión contractual de más de 400 hectáreas dentro del área urbana del Municipio Araure. En sendos Acuerdos, publicados en la prensa regional, páginas 7 y 9, EL CONCEJO MUNICIPAL DE ARAURE, según Acuerdo n° SCM-008-2016, resolvió incorporar un lote de terreno aproximado de 100 hectáreas para ser desarrollados en forma urbanística. Lo más insólito del Acuerdo publicado en prensa (…) tiene que ver con que ordena lo siguiente: (…) En consecuencia, se prohíbe las operaciones de, arrendamiento, sub arrendamiento, cesión de derecho o ventas sobre las eventuales bienhechurías existentes en el lugar (…)´. Además, señala en su artículo segundo: ´(…) Se deja sin efecto el traspaso de contrato de Arrendamiento (…)´”.
Que “(…) el Concejo Municipal de Araure se está atribuyendo competencias que sólo el Alcalde o Alcaldesa de dicho Municipio puede ejecutar. Además, de forma arbitraria, ordenó la incorporación de un terreno sin verificar su cualidad jurídica, al patrimonio del Municipio sin saber si es particular o el origen de la cadena titulativa como ordena la Ley de Tierras Baldías y Ejidos de 1936, todavía, vigente (…)”.
Que “Por otra parte, el Consejo Municipal de forma abusiva, no contento con haber incorporado dichas tierras a sus ejidos, PROCEDIÓ A OTORGAR la custodia de dichos terrenos a una empresa Promotora de urbanismo, violándose todo procedimiento (…). Este Acuerdo es el n° SCM-009-2016, publicado en Gaceta Municipal n.° 090 del 14 de abril de 2016”.
Que “(…) los más preocupante (…) es la materialización de actos administrativos todavía más incomprensibles, como la Resolución n° AMD-066-2016 del 26/04/2016, también publicado en el ejemplar de prensa del Diario El Regional (…). La Alcaldesa de Araure en dicha Resolución (…) ´CONFIRMA´ un Acuerdo del Concejo Municipal, como si éste (sic) último cuerpo colegiado fuese una suerte de órgano subordinado al Ejecutivo Municipal (…)”.
Asimismo, señaló como “(…) requisito adicional para otorgar una cautela (…) la ´ponderación de los intereses´, que (…) de aplicarse las medidas cautelares en esta área, no habría (sic) daños algunos a los Municipios, sino que el (sic) contrario, se estarían aplicando las (…) reglas de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal y sus principios”.
II
DEL TERCERO INTERVINIENTE
El 11 de enero de 2017, el apoderado judicial de la sociedad mercantil Corporación Agroindustrial Sabana C.A.S.C.A., C.A., presentó escrito de adhesión a la presente demanda de nulidad parcial por inconstitucionalidad incoada por el ciudadano Carlos Andrés Lozano Restrepo, de los artículos 13, 14, 25, 26, 27, 30, 37, 43, 46, 49, 65, 66, 70 y 71 de la Ordenanza de Reforma Parcial de la Ordenanza sobre Ejidos y demás Terrenos Municipales, sancionada por el Concejo Municipal del Municipio Araure del Estado Portuguesa, publicada en Gaceta Municipal N° 43 del 15 de noviembre de 2008; adhesión que formuló en virtud del emplazamiento efectuado mediante cartel por esta Sala Constitucional, fundamentado en los siguientes argumentos de hecho y de derecho:
Que su representada adquirió legítimamente dos (2) lotes de terreno, según consta en documento protocolizado el 27 de febrero de 2004, bajo el N° 37, Protocolo Primero, Tomo V, por ante la Oficina de Registro Público de los Municipios Araure, Agua Blanca y San Rafael de Onoto del Estado Portuguesa; sobre los cuales el Concejo Municipal de Araure, “…sin tener competencia legal y en evidente usurpación de funciones, procedió en un Acuerdo de Plenaria n° SCM-10-2016, de fecha 01.04.2016…”, a declarar la nulidad absoluta así como la revocación de los actos administrativos emanados de la dirección de catastro de la Alcaldía de Araure, específicamente la cédula catastral de los terrenos propiedad de su representada.
Asimismo, el aludido Concejo Municipal ordenó “despojar y confiscar” a su representada de su derecho de propiedad sobre los dos (2) terrenos debidamente adquiridos, con fundamento en el artículo 65 de la referida Ordenanza Municipal cuya nulidad parcial se solicita, y ordenó también a la alcaldesa del Municipio Araure a ratificar por resolución dichas nulidades con sus revocatorias, quien efectivamente lo hizo mediante Resolución N° AMD-106-2016 de fecha 24 de octubre de 2016, incumpliendo –en su opinión- con los preceptos de la separación orgánica del poder público municipal, siendo notificada a su representada el 04 de noviembre de 2016.
Que en relación al vicio de usurpación de funciones por el Concejo Municipal del Municipio Araure, en materia de administración y disposición de los terrenos municipales y privados, ubicados en dicha jurisdicción municipal, de conformidad con el artículo 175 constitucional, el poder legislativo municipal no tiene competencia para rescatar terrenos privados aunque éstos hayan sido originariamente ejidos municipales.
Que desde el año 1976 hasta la presente fecha se han realizado cinco (5) ventas de los mencionados terrenos, sin que la Oficina de Registro Público alegara prohibición o falta de recaudos para la protocolización; pues dichas ventas se realizaron de conformidad con lo establecido en la Ley Orgánica de Régimen Municipal de 1978 y su reforma de 1989, en virtud de lo cual afirma que los terrenos son de naturaleza privada, no pudiendo el Municipio hacer rescate alguno sobre los mismos, toda vez que desde el año 1976 perdieron su condición ejidal, y que el Municipio no ejerció su derecho preferente al realizarse la siguiente venta en el año 1989; aunado a que la actuación del Concejo Municipal y de la Alcaldía del Municipio Araure no es cónsona con el criterio jurisprudencial sostenido por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en materia de rescate de terrenos municipales tal como lo estableció la sentencia n° 1567 de fecha 15 de octubre de 2003 (Caso: Desarrollos A.M.J., S.A. y Concejo Municipal del Municipio Bolívar del Estado Anzoátegui), así como lo señalado por esta Sala Constitucional en sentencia n° 881 de fecha 26 de junio de 2012 (Caso: Alcaldía del Municipio Iribarren del Estado Lara).
Que el Municipio entregó una constancia de adecuación a las variables urbanas fundamentales, que autorizó la edificación de unos galpones sobre los terrenos adquiridos por su representada. Que no puede la entidad Municipal transcurridos cuarenta (40) años de la adquisición, ejercer un supuesto rescate cuando lo que se pretende es la confiscación ilegal de los terrenos propiedad de su representada, quebrantando las garantías y seguridad jurídica que derivan del derecho a la propiedad privada consagrado en el artículo 115 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Que la ordenanza cuya nulidad parcial se solicita consagra la desviación de poder, por cuanto autoriza la confiscación de terrenos bajo el argumento del origen ejidal y a su vez desconoce el régimen de separación de poderes en materia municipal contemplados en los artículos 174 y 175 constitucionales; que, la regla en materia de enajenación ejidal es la coparticipación entre el Alcalde y el Concejo Municipal en supuestos específicos “mas no para convalidarse uno con otro”; a los alcaldes les corresponde la administración, enajenación y resguardo de los inmuebles municipales, y a los concejos municipales la potestad de aprobar o no dichas enajenaciones previa solicitud motivada del Alcalde, de conformidad con el artículo 95 numeral 10 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal.
Arguyó que los concejos municipales no tienen competencia para administrar ejidos ni para rescatarlos, menos declarar la nulidad absoluta de cédulas catastrales como ocurrió en el caso de la Corporación Agroindustrial Sabana C.A.S.C.A. C.A., sociedad mercantil que representa, su función se circunscribe a aprobar o no, luego de que la Alcaldía sustancia el expediente correspondiente a ejidos municipales o terrenos propios y es el Alcalde, una vez autorizado quien procede a celebrar el correspondiente contrato. Asimismo alegó que el Concejo Municipal no representa al Municipio, por lo que –a su decir- hubo violación a los principios del régimen municipal previsto por la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, dictada en ejecución del artículo 169 constitucional.
Que existe una contradicción entre la ordenanza cuya nulidad se pretende y lo contemplado en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, ésta última otorga al Alcalde o Alcaldesa, previo acuerdo del Concejo Municipal, iniciar el procedimiento correspondiente; y la Ordenanza sujeta a nulidad por inconstitucionalidad prevé el que es el Concejo Municipal quien resuelve de forma exclusiva el contrato y sostiene el contradictorio con el administrado, rescinda los contratos y sea notificado a la respectiva Oficina de Registro Público, competencias propias del Alcalde o Alcaldesa de conformidad con la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, y no como lo establece el artículo 65 de la Ordenanza impugnada, lo cual viola el principio de separación de poderes en el ámbito municipal del Municipio Araure, configurándose una usurpación de autoridad y en consecuencia los actos dictados son nulos, por cuanto consideró lo que se pretende es la ejecución de “confiscaciones solapadas y disfrazadas de procedimientos de rescate de terrenos”; que estos procedimientos inconstitucionales devendrían en demandas contra el Municipio cuyas indemnizaciones se pagarían con recursos del erario municipal.
Solicitó como medida cautelar “…ordene la paralización de los procedimientos de rescate de terrenos privados, realizado (sic) por el Concejo Municipal (Rama Legislativa Municipal) e inconstitucionalmente convalidados por la Alcaldía del municipio Araure mientras se sustancia y decide el presente recurso de nulidad…”.
III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Declarada como fue la competencia de esta Sala Constitucional, mediante decisión N° 976 del 23 de noviembre de 2016, para conocer de la acción de nulidad parcial interpuesta el ciudadano Carlos Andrés Lozano Restrepo, contra los artículos 13, 14, 25, 26, 27, 30, 37, 43, 46, 49, 65, 66, 70 y 71 de la Ordenanza de Reforma Parcial de la Ordenanza sobre Ejidos y demás Terrenos Municipales, sancionada por el Concejo Municipal del Municipio Araure del Estado Portuguesa, publicada en Gaceta Municipal N° 43 del 15 de septiembre de 2008, y siendo sustanciado el expediente correspondiente a este juicio, este Máximo Tribunal procede a decidir sobre el mérito del asunto planteado.
Determinado lo anterior, las disposiciones impugnadas establecen lo siguiente:
Artículo 13. El Concejo Municipal no podrá dar en Enfiteusis los Ejidos y demás terrenos llamados propios Municipales. Igualmente no se concederá rescate enfitéutico de Fundos de carácter Ejidal, salvo que se trate de terrenos construidos y previo estudio jurídico proceda a dicho rescate o así lo establezca la sentencia definitivamente firme.
Artículo 14. Cuando el Municipio por decisión del Concejo Municipal considere conveniente la aplicación o adquisición de terrenos que constituyan nuevos Ejidos se procederá conforme a lo establecido en el Capítulo II del Título VII, de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, Artículo 124. Podrán adquirirse también terrenos particulares para destinarlos exclusivamente a Ejidos, previo Acuerdo especial del Concejo Municipal, aprobado por las 2/3 partes sus Integrantes. También podrá adquirir terrenos a título oneroso o a título gratuito, por razones urbanísticas o para reservas públicas de suelos según la Ley Orgánica de Ordenamiento Urbanística.
Artículo 25. Los Arrendamientos que se celebren sobre Ejidos y demás terrenos Rurales podrán hacerse hasta por un lapso de diez (10) años, para lo cual se requerirá Acuerdo especial y motivado de la Cámara Municipal, con el voto favorable de las 2/3 partes de sus integrantes, previa presentación por parte del interesado del proyecto y de documentos a presentar ante los organismos crediticios y podrán renovarse por lapsos no mayores de cinco (5) años siempre que el arrendatario manifieste por escrito al Concejo el deseo de prorrogar el Contrato tres (3) meses antes de su vencimiento y se encuentre solvente con el Fisco Municipal.
PARÁGRAFO ÚNICO. Los Cánones de Arrendamiento quedarán sujetos a revisión anualmente.
Artículo 26. En los casos que el arrendatario no destine el terreno Rural arrendado al uso previsto en el respectivo contrato o no explote por lo menos ¾ partes de la superficie del mismo, el Concejo Municipal previa notificación del interesado para que ejerza su derecho a la defensa, declarará resuelto de pleno derecho el Contrato sin perjuicio del pago a justa regulación del valor de las bienhechurías que puedan ser utilizadas para la construcción por la Municipalidad. En todo caso la Municipalidad determinará el valor de las bienhechurías realizadas a través de la Oficina de Catastro, pudiendo el interesado presentar un avalúo particular. Esta condición se hará constar en el contrato respectivo.
Artículo 27. A la terminación del contrato de arrendamiento de Ejidos o demás terrenos Municipales, sea cual fuere su causa, el arrendatario deberá ofrecer al Municipio las mejoras o bienhechurías que hayan sido autorizadas conforme a las presente Ordenanza y el Municipio deberá ejercer su derecho preferente para adquirirlas dentro del lapso de noventa (90) días continuos, contados a partir de la fecha del ofrecimiento. Una vez tramitada, la oferta del interesado, se le manifestará a través de Oficio, la decisión de la Cámara. En caso de no ejercer el derecho preferencial, el arrendatario podrá ofrecerlas en venta a terceros.
PARÁGRAFO ÚNICO. En caso de que la Municipalidad decida adquirir las bienhechurías ofrecidas, su valor será determinado mediante avalúo realizado a justa regulación, por la Oficina de Catastro. Cuando el propietario de las bienhechurías no estuviere de acuerdo con el avalúo realizado por la Oficina de Catastro podrá solicitar que el avalúo sea realizado por tres (3) expertos de los cuales (1) uno será designado por la Oficina de Catastro del Municipio. Otro por el propietario de las bienhechurías y un tercero por el Juez de la jurisdicción donde se encuentre ubicado el inmueble. En este caso los gastos que se ocasionen con motivo de la designación del tercer experto, correrá por cuenta del propietario de la bienhechuría.
Artículo 30. Toda persona natural o jurídica que aspire arrendar un ejido o terreno del Municipio, deberá formular por duplicado, solicitud escrita dirigida al Concejo Municipal, por intermedio de la Sindicatura Municipal, con indicación de los siguientes datos:
a) Nombres, apellidos, estado civil, profesión, domicilio, nacionalidad y cédula de identidad del solicitante o representante legal del mismo.
b) Indicación precisa de la ubicación, dimensiones, linderos y demás características generales identificadoras del terreno que se desea arrendar, la mención del ocupante (si lo hubiere) y las obras construidas en él, si fuera el caso.
c) Determinación de las características generales de la edificación o instalaciones que se van a construir sobre el terreno si fuere el caso.
d) Declaración jurada y notariada de que no es propietario de ninguna vivienda en la jurisdicción del Municipio, cuando la solicitud sea hecha a tal fin. Cuando el interesado alegare escasez de recursos económicos, el Concejo Municipal podrá exonerarlo de que la declaración sea notariada.
e) Número y nombre de las personas que integran el grupo familiar.
f) Uso y destino que se le dará a los terrenos cuando estos fueren rurales, especificando el tipo de explotación que se va a realizar en los mismos, esta solicitud deberá ser acompañada de la respectiva solvencia municipal y comprobante de haber satisfecho la tasa prevista en el siguiente artículo.
Artículo 37. Aprobada la solicitud el Secretario de la Cámara Municipal notificará al interesado, quien dentro de los treinta (30) días siguientes a la recepción de la notificación deberá consignar el pago del 10% sobre el valor total del terreno, si se tratas de arrendamiento con opción a compra, así como el canon de arrendamiento correspondiente al año en curso o la cuota parte correspondiente según sea el caso por ante la Dirección de Hacienda Municipal. La falta de consignación del pago en el citado plazo dejará sin efecto la aprobación a la cual se contrae el artículo anterior.
Artículo 43. Cuando el Concejo niegue la solicitud de arrendamiento, comunicará lo resuelto al interesado y devolverá el expediente a la Sindicatura Municipal con la indicación respectiva. La negativa de la Cámara deberá ser motivada a fin de que el solicitante subsane el posible defecto en la tramitación o pueda ejercer los recursos correspondientes.
Artículo 46. El canon de arrendamiento se fijará por anualidades y se liquidará por mensualidades o trimestres y deberán satisfacer dentro de los ocho (8) primeros días del primer trimestre de cada año, o dentro de los cinco (5) primeros días de cada mes, según sea el caso.
El Concejo Municipal podrá establecer cualquier otra modalidad de pago.
Artículo 49. Por la falta de pago del canon de arrendamiento de seis (6) meses, el Concejo Municipal previa notificación al interesado para que ejerza su derecho de defensa, dará por resuelto el contrato. Dicha resolución de contrato, se hará constar mediante Acuerdo, el cual se notificará al interesado indicándole el texto íntegro del mismo, del recurso que se puede intentar, el plazo y el Tribunal ante el cual podrá recurrirse, y en caso de ser infructuosa dicha notificación se hará mediante la publicación en un periódico de circulación local.
Artículo 65. Cuando por cualquier vía el Concejo Municipal tenga conocimiento del incumplimiento de la presente Ordenanza en lo relativo a la sub-utilización, ociosidad, o inejecución del proyecto que dio origen a la enajenación de ejidos, terrenos de origen ejidal u otros terrenos municipales, iniciará directamente o remitirá al Síndico Procurador Municipal, la respectiva orden de proceder a objeto de iniciar el procedimiento administrativo de rescate, el cual se sustanciará con arreglo a las siguientes normas: a) Una vez dictada la orden de una comisión multidisciplinaria Municipal integrada por los departamentos de Ingeniería, Catastro, Sindicatura, OMPCU, conjuntamente o separadamente se constituirá en el terreno objeto de procedimiento, a fin de realizar una inspección y dejar constancia de su situación, medidas, linderos, construcción y otras particularidades relevantes, b) Notificar a los interesados, a fin de que concurra dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a ejercer su derecho a la defensa, c) Se agregaran al expediente documento del terreno objeto del procedimiento, la Ordenanza sobre Ejidos y Demás Terrenos Municipales, el informe levantado por lo entes descritos en el literal “a”, el contrato y otros documentos relevantes del caso, d) Transcurrido diez (10) días hábiles desde la notificación, el Síndico Municipal cuando este haya iniciado el procedimiento remitirá el expediente al Concejo Municipal, el cual dictará un Acuerdo motivado declarando procedente o no la rescinción o resolución del contrato y su correspondiente rescate. e) La decisión dictada por el Concejo Municipal se notificará a los interesados, el respectivo acuerdo se remitirá al registro inmobiliario a fin de que estampe la respectiva nota marginal.
Artículo 66. Toda persona natural o jurídica que aspire a comprar o que le sea donado un terreno propio de la Municipalidad o ejido urbano, deberá formular una solicitud por triplicado al Concejo Municipal consignada ante la Secretaría del mismo que contenga:
1) Nombre y apellido, estado civil, profesión, dirección de domicilio, residencia, nacionalidad y copia fotostática de la cédula de identidad del solicitante.
2) Indicación precisa de ubicación del terreno, dimensión, linderos y demás características del terreno solicitado.
3) Indicar si el terreno está libre u ocupado y en este último caso señalar el nombre del ocupante y la obra construida en el terreno.
4) Precio que ofrece pagar por el terreno, con indicación de la propuesta de permuta por otro inmueble, si fuere el caso, con avalúo del mismo.
5) Manifestación de que acepta la venta sujeta a condición resolutoria de acuerdo a lo establecido en la Ordenanza y que se somete en todas sus partes a ella.
6) Declaración jurada sobre la condición de propietario o no de inmuebles en el Municipio Araure.
7) Exposición de motivos o proyecto preliminar de construcción que se ejecutará en el terreno solicitado.
8) Promedio de ingresos mensuales y anuales del solicitante.
9) Presentación de la Solvencia Municipal y de documentos donde conste que ha satisfecho la tasa correspondiente prevista en el artículo 67 de esta Ordenanza.
Parágrafo Único. Las personas jurídicas deberán presentar además de lo establecido en los numerales “2” al “9” de este artículo lo siguiente:
1. Identificación del representante legal de la persona jurídica solicitante, y copia del instrumento que acredite tal representación.
2) Copia del documento constitutivo con sus respectivas reformas si las hubiere.
3) Copia del Registro de Información Fiscal (RIF) y del Número de Información Tributaria (NIT).
Artículo 70. Una vez recibidos los informes de los órganos de control urbanístico, Catastro y Sindicatura, la Comisión de Ejidos presentará un informe para su consideración y respectivas discusiones en el Concejo Municipal, que aprobará o negará la solicitud, previo cumplimiento de lo dispuesto en la legislación nacional sobre el Poder Público Municipal para el supuesto de enajenaciones para construcción.
Artículo 71. De la decisión del Concejo Municipal se notificará al solicitante, por conducto de la Secretaría y pasará el expediente a la Sindicatura Municipal en caso de aprobación para la elaboración del contrato definitivo respectivo.
En este orden, la parte actora denunció la violación a la usurpación de funciones constitucionales por el Concejo Municipal, que le corresponden al Alcalde o Alcaldesa del Municipio en materia de administración de los inmuebles municipales, toda vez que conforme al artículo 169 Constitucional el legislador nacional posee una exclusiva reserva legal en materia de organización municipal de conformidad con la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, alegando que la misma establece de forma precisa cuál es el órgano competente para administrar los terrenos municipales y cómo colaboran las diversas ramas del Poder Público Municipal, todas, contempladas en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la cual establece en los artículos 174, 175, 176 y 182, competencia atribuida al Alcalde o Alcaldesa, en su condición de primera autoridad y representante de la entidad municipal en los artículos 82 y 88, numeral 2 eiusdem.
Agregó, que es al Alcalde o Alcaldesa a quien se le atribuyen de forma exclusiva suscribir los respectivos contratos en nombre del Municipio, proponer al Concejo Municipal la venta de terrenos, donar y dar en usufructo, comodato o enfiteusis terrenos de dominio privado y rescatar ejidos, por lo cual denunció los actos emitidos por el Concejo Municipal en materia de administración ejidal son nulos.
Por su parte, la representación judicial de la sociedad mercantil Corporación Agroindustrial Sabana C.A.S.C.A. C.A., tercero interviniente en el presente recurso de nulidad denunció el vicio de desviación de poder, por cuanto se autoriza la confiscación de terrenos bajo el argumento del origen ejidal y a su vez desconoce el régimen de separación de poderes en materia municipal contemplados en los artículos 174 y 175 constitucionales, quebrantando las garantías y seguridad jurídica que derivan del derecho a la propiedad privada consagrado en el artículo 115 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Arguyó que los Concejos Municipales no tienen competencia para administrar ejidos ni para rescatarlos, menos declarar la nulidad absoluta de cédulas catastrales, con cuya actuación consideró hubo violación a los principios del régimen municipal previsto por la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, dictada en ejecución del artículo 169 constitucional.
Asimismo, argumentó que existe una contradicción entre la ordenanza cuya nulidad se pretende y lo contemplado en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, esta última otorga al Alcalde o Alcaldesa, previo acuerdo del Concejo Municipal, iniciar el procedimiento correspondiente para el rescate de ejidos y la ordenanza sujeta a nulidad por inconstitucionalidad prevé el que es el Concejo Municipal quien resuelve de forma exclusiva el contrato y sostiene el contradictorio con el administrado, rescinde los contratos y ordena la notificación respectiva a la Oficina de Registro Público, competencias éstas propias del Alcalde o Alcaldesa de conformidad con la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, y no como lo establece el artículo 65 de la Ordenanza impugnada, lo cual viola el principio de separación de poderes en el ámbito municipal del Municipio Araure, configurándose una usurpación de autoridad y en consecuencia los actos son nulos, por lo que consideró lo que se pretende es la ejecución de “confiscaciones solapadas y disfrazadas de procedimientos de rescate de terrenos”.
Ahora bien, considera necesario esta Sala destacar que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, sobre el régimen de administración municipal lo siguiente:
Artículo 168. Los Municipios constituyen la unidad política primaria de la organización nacional, gozan de personalidad jurídica y autonomía dentro de los límites de esta Constitución y de la ley. La autonomía municipal comprende:
1. La elección de sus autoridades.
2. La gestión de las materias de su competencia.
3. La creación, recaudación e inversión de sus ingresos.
Las actuaciones del Municipio en el ámbito de sus competencias se cumplirán incorporando la participación ciudadana al proceso de definición y ejecución de la gestión pública y al control y evaluación de sus resultados, en forma efectiva, suficiente y oportuna, conforme a la ley.
Los actos de los Municipios no podrán ser impugnados sino ante los tribunales competentes, de conformidad con esta Constitución y con la ley.
Artículo 169. La organización de los Municipios y demás entidades locales se regirá por esta Constitución, por las normas que para desarrollar los principios constitucionales establezcan las leyes orgánicas nacionales, y por las disposiciones legales que de conformidad con aquellas dicten los Estados.
La legislación que se dicte para desarrollar los principios constitucionales relativos a los Municipios y demás entidades locales, establecerá diferentes regímenes para su organización, gobierno y administración, incluso en lo que respecta a la determinación de sus competencias y recursos, atendiendo a las condiciones de población, desarrollo económico, capacidad para generar ingresos fiscales propios, situación geográfica, elementos históricos y culturales y otros factores relevantes. En particular, dicha legislación establecerá las opciones para la organización del régimen de gobierno y administración local que corresponderá a los Municipios con población indígena. En todo caso, la organización municipal será democrática y responderá a la naturaleza propia del gobierno local.
Artículo 174. El gobierno y administración del Municipio corresponderán al Alcalde o Alcaldesa, quien será también la primera autoridad civil. Para ser Alcalde o Alcaldesa se requiere ser venezolano o venezolana, mayor de veinticinco años y de estado seglar. El Alcalde o Alcaldesa será elegido o elegida por un período de cuatro años por mayoría de las personas que votan, y podrá ser reelegido o reelegida, de inmediato y por una sola vez, para un período adicional.
Artículo 175. La función legislativa del Municipio corresponde al Concejo, integrado por concejales elegidos o concejalas elegidas en la forma establecida en esta Constitución, en el número y condiciones de elegibilidad que determine la ley.
Artículo 176. Corresponde a la Contraloría Municipal el control, vigilancia y fiscalización de los ingresos, gastos y bienes municipales, así como las operaciones relativas a los mismos, sin menoscabo del alcance de las atribuciones de la Contraloría General de la República, y será dirigida por el Contralor o Contralora Municipal, designado o designada por el Concejo mediante concurso público que garantice la idoneidad y capacidad de quien sea designado o designada para el cargo, de acuerdo con las condiciones establecidas por la ley.
Estas regulaciones constitucionales fueron desarrolladas por el legislador en la Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, publicada en la Gaceta Oficial n.° 6.015 Extraordinario del 28 de diciembre de 2010, la cual establece respecto al régimen de administración municipal y ejidal lo siguiente:
Artículo 88. El alcalde o alcaldesa tendrá las siguientes atribuciones y obligaciones:
1. Cumplir y hacer cumplir la Constitución de la República, la Constitución del estado, leyes nacionales, estadales, ordenanzas y demás instrumentos jurídicos municipales.
2. Dirigir el gobierno y la administración municipal, velando por la eficacia y eficiencia en la prestación de los servicios públicos dentro del ámbito de su competencia, y ejercer la representación del Municipio.
3. Dictar reglamentos, decretos, resoluciones y demás actos administrativos en la entidad local.
(Omissis)
6. Suscribir los contratos que celebre la entidad, con previsión de la disposición de los gastos que generen, y ordenar sus pagos de conformidad con lo establecido en las leyes y ordenanzas que rigen la materia.
(Omissis)
10. Someter a consideración del Concejo Municipal los planes de desarrollo urbano local, conforme a las normas y procedimientos establecidos en los instrumentos normativos nacionales.
(Omissis)
12. Presentar a consideración del Concejo Municipal, proyectos de ordenanzas con sus respectivas exposiciones de motivos, así como promulgar las ordenanzas sancionadas por el Concejo Municipal y objetar las que considere inconvenientes o contrarias al ordenamiento legal, de conformidad con el 26 procedimiento previsto en la ordenanza sobre instrumentos jurídicos municipales.
(Omissis)
17. Informar al Concejo Municipal sobre asuntos de su competencia, cuando le sea requerido, o cuando lo estime conveniente.
(Omissis)
21. Ejercer las atribuciones relativas a la competencia municipal, cuando no estén expresamente asignadas a otro órgano.
(Omissis)
24. Las que atribuyan otras leyes.
En el mismo orden, sobre las competencias de los Concejos Municipales en materia ejidal, la precitada ley establece lo siguiente:
Artículo 95. Son deberes y atribuciones del Concejo Municipal:
(Omissis)
10. Aprobar las concesiones de servicios públicos o de uso de bienes del dominio público, y lo concerniente a la enajenación de los ejidos y otros inmuebles, previa solicitud motivada del alcalde o alcaldesa.
En lo que respecta a la administración de ejidos municipales la Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal -2010-, estipula lo siguiente:
Artículo 147. Los ejidos son bienes del dominio público destinados al desarrollo local. Sólo podrán enajenarse para construcción de viviendas o para usos productivos de servicios y cualquier otro de interés público, de acuerdo con los planes de ordenación urbanística y lo dispuesto en las respectivas ordenanzas municipales. Son también ejidos los terrenos situados dentro del área urbana de las poblaciones del Municipio, que no tengan dueño, sin menoscabo de los legítimos derechos de terceros válidamente constituidos. Igualmente, se consideran ejidos las tierras baldías ubicadas en el área urbana. Se exceptúan las tierras correspondientes a las comunidades y pueblos indígenas.
Artículo 148. En caso de que la construcción o el uso convenido para el terreno desafectado de su condición de ejido o terreno privado del Municipio, no se realice dentro del plazo previsto en el respectivo contrato traslativo de la tenencia o propiedad y si vencido éste, sin haberse solicitado su prórroga con la justificación correspondiente o cuando la ampliación del plazo le fuere negada por el órgano competente, previo acuerdo expreso del Concejo Municipal, queda autorizado el alcalde o la alcaldesa, con la apertura del debido proceso y audiencia de parte o su representante legal, dictar, por resolución motivada, la resolución del contrato. Publicada en Gaceta Municipal, esta decisión surtirá sus efectos ante terceras personas y el Municipio por su órgano procederá a rescatar el terreno, sin obligación de pago de indemnización alguna. Esta penalidad se considerará inserta y formando parte de todos los contratos que celebre el Municipio, en los cuales su objeto sea la cesión en uso, tenencia o propiedad sobre terrenos ejidos, los que posea bajo presunción de ser ejidos o sobre sus terrenos propios. En el caso de que se trate de contrato otorgado, cuyo documento se haya autenticado o protocolizado, bastará que el Alcalde o Alcaldesa remita con oficio al Notario o Registrador Subalterno, copia de la Gaceta Municipal donde aparece publicada la Resolución, para que de oficio protocolice el acto administrativo que la contiene, estampando las notas marginales en los protocolos respectivos, revirtiendo de pleno derecho la propiedad del inmueble al Municipio.
Artículo 149. La compra de terrenos que resulte de la parcelación de ejidos, así como de terrenos propios del Municipio, se hará a riesgo del comprador, quien no podrá reclamar saneamiento por evicción.
Artículo 150. Se declara de utilidad pública y de interés social la concesión y ampliación de los ejidos municipales. Se consideran de utilidad pública e interés social las tierras pertenecientes al Poder Nacional o a los estados que estén comprendidas dentro del perímetro urbano del Municipio descrito en el Plan de Ordenación Urbanística y que sean necesarias para la expansión urbana. Quedan excluidos de esta afectación ejidal los parques nacionales, los monumentos naturales y demás áreas de especial importancia ecológica, así como las tierras que, por su calidad, sean aptas para la agricultura.
Artículo 151. El Concejo Municipal podrá adoptar, por ordenanza, una política general de no-enajenación de sus terrenos de origen ejidal o propios, así como sujetar su administración, uso y disposición a las restricciones que considere más convenientes al desarrollo de las poblaciones y al interés del Municipio, debiendo reservar áreas suficientes para fines de servicio público.
Artículo 152. En el caso de la adquisición de tierras particulares para la concesión o ampliación de ejidos, el pago podrá hacerse en bonos emitidos por la República, redimibles en un plazo no mayor de veinte años y al interés que se fije en cada emisión, previa la autorización del Ejecutivo Nacional. Los bonos y sus intereses serán pagados en el plazo convenido entre la República y el Municipio, con un tanto por ciento de la proporción del Situado Municipal que corresponda al respectivo Municipio, porcentaje que podrá ser retenido por el Ejecutivo Nacional.
Plasmadas las disposiciones anteriores y en atención a los alegatos presentados ante esta Sala, se constata que el estudio del presente caso recae sobre la competencia de afectación de los bienes del dominio privado de las Municipalidades, los cuales conservan la protección de condición demanial en razón del sentido económico y características de la inalienabilidad e imprescriptibilidad absoluta originaria.
Siendo así que, el legislador en nuestro ordenamiento jurídico ha desarrollado las facultades del titular dominical para enajenar o declarar su inajenabilidad, así como, el régimen aplicable de protección especial y restrictivo, en atención de los elementos de inalienabilidad e imprescriptibilidad, antes referidos, por la protección per se de bienes de propiedad del Municipio.
Ahora bien, del instrumento jurídico sobre el cual se pretende nulidad, esta Sala observa que el mismo en los artículos 13, 14, 25, 26, 27, 30, 37, 43, 46, 49, 65, 66, 70 y 71, permite al Concejo Municipal, en forma unilateral, decidir, entre otros, la aplicación o adquisición de terrenos que constituyan nuevos Ejidos, la potestad de prorrogar, y resolver contratos de arrendamientos sobre Ejidos y demás terrenos rurales, recibir, negar y aprobar las solicitudes de arrendamiento, compra y/o donación sobre los mismos, establecer las modalidades de pago de los cánones de arrendamiento.
Sin embargo, esta Sala Constitucional garante del cumplimiento y aplicación texto fundamental, observa que, de forma expresa en los artículos 168, 169, 174, 175, 176, el constituyente determinó los límites sobre los cuales se erigen los Municipios, sus competencias, organización en cuanto al régimen de gobierno y administración local, asimismo, consta a quién le fue dado el gobierno y administración del Municipio, correspondiéndole a la primera autoridad civil, esto es al Alcalde.
Situación por la cual, esta Sala advierte que el Concejo en ejercicio de sus funciones legislativas atribuidas constitucionalmente no le está dado dirigir la administración y/o potestad de afectación de los Ejidos.
Razón por la cual, en congruencia, con los dispositivos constitucionales y legales parcialmente transcritos, considera esta Sala que los artículos 13, 14, 25, 26, 27, 30, 37, 43, 46, 49, 65, 66, 70 y 71 de la Ordenanza de Reforma Parcial de la Ordenanza sobre Ejidos y demás Terrenos Municipales, sancionada por el Concejo Municipal del Municipio Araure del Estado Portuguesa, publicada en Gaceta Municipal N° 43 del 15 de septiembre de 2008, resultan inconstitucionales, en virtud, de que subyace la usurpación de competencias del Poder Nacional, por parte del Consejo Municipal. Así se decide.
Asimismo, en cuanto a la afectación del bien, sobre el cual, ya hemos referido su origen de dominio público, el cual podría requerirse bajo ciertos supuestos legales que vuelvan a pertenecer a un régimen jurídico en pro de la satisfacción de un interés público, y aun cuando el interesado al adherirse a este régimen demanial, tiene conocimiento de que realiza un negocio jurídico cuyo objeto viene dado por un bien que perteneció al dominio público de la localidad, esta Sala Constitucional advierte que el legislador ha previsto las acciones y procedimientos en el marco del debido proceso para tal fin; razón por la cual lo establecido en los instrumentos normativos que se impugnan, al contemplar procedimientos contrarios a la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y a la Ley Orgánica del Poder Público Municipal son inconstitucionales per se.
Aunado a lo anterior y en atención a las afirmaciones planteadas ante esta Sala, tanto por el recurrente como por el tercero interviniente en cuanto a que las disposiciones impugnadas establecen un procedimiento confiscatorio que vendría a invadir competencias que son propias del Poder Nacional, esta Sala observa, que si bien la normativa nacional permite a las localidades implementar mediante ordenanzas un régimen particular para la enajenación de bienes inmuebles del dominio público susceptibles de ser trasladados hacia los particulares y que el mismo por haber tenido ese carácter puede rescatarse -procedimiento que corresponde al Alcalde o Alcaldesa del Municipio-; más no autoriza de forma alguna nuestro ordenamiento jurídico vigente a los Concejos Municipales a estatuir normativas que implementen procedimientos confiscatorios ni a instituirse como autoridad para ello, toda vez que en las leyes que regulan la materia se establecen con meridiana claridad los mismos así como las autoridades competentes a tales efecto. Razón por la cual, una vez más se advierte que el establecimiento de tales procedimientos confiscatorios devienen en inconstitucionalidad. Así se declara.
En virtud de las declaraciones que anteceden, esta Sala estima procedente anular por razones de inconstitucionalidad las disposiciones contenidas 13, 14, 25, 26, 27, 30, 37, 43, 46, 49, 65, 66, 70 y 71 de la Ordenanza de Reforma Parcial de la Ordenanza sobre Ejidos y demás Terrenos Municipales, sancionada por el Concejo Municipal del Municipio Araure del Estado Portuguesa, publicada en Gaceta Municipal N° 43 del 15 de septiembre de 2008. Así se decide.
En consecuencia, esta Sala Constitucional anula de oficio los acuerdos proferidos por el Concejo Municipal, signados bajo los nos. SCM-008-2016, del 12 de abril de 2016 y SCM-009-2016, de fecha 14 de abril de 2016, publicados en la Gaceta Municipal bajo los números 89 y 90, respectivamente, por incurrir en los vicios detectados ut supra.
En el caso de autos, en resguardo del principio de seguridad jurídica, y conforme al criterio establecido en sentencia n.° 518, del 1° de junio de 2000, (caso: Alejandro Romero), fija los efectos del fallo anulatorio ex tunc, es decir, hacia el pasado. Así se decide.
A tenor de lo dispuesto en el artículo 32 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, se ordena la publicación de esta sentencia en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, en la Gaceta Judicial y en la página web de este Alto Tribunal. Así se decide.
IV
DECISIÓN
Por los razonamientos que anteceden, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la Ley, declara:
PRIMERO: CON LUGAR el recurso de nulidad parcial. En consecuencia, se declara la NULIDAD por razones de inconstitucionalidad de las disposiciones contenidas 13, 14, 25, 26, 27, 30, 37, 43, 46, 49, 65, 66, 70 y 71 de la Ordenanza de Reforma Parcial de la Ordenanza sobre Ejidos y demás Terrenos Municipales, sancionada por el Concejo Municipal del Municipio Araure del Estado Portuguesa, publicada en Gaceta Municipal n.° 43, del 15 de septiembre de 2008.
SEGUNDO: ANULA de oficio los acuerdos proferidos por el Concejo Municipal, signados bajo los nos. SCM-008-2016, del 12 de abril de 2016 y SCM-009-2016, de fecha 14 de abril de 2016, publicados en la Gaceta Municipal números 89 y 90, respectivamente.
TERCERO: Visto que en la presente decisión se declara la nulidad por razones de inconstitucionalidad de las referidas disposiciones contenidas 13, 14, 25, 26, 27, 30, 37, 43, 46, 49, 65, 66, 70 y 71 de la Ordenanza de Reforma Parcial de la Ordenanza sobre Ejidos y demás Terrenos Municipales, sancionada por el Concejo Municipal del Municipio Araure del Estado Portuguesa, publicada en Gaceta Municipal N° 43 del 15 de septiembre de 2008, se ORDENA la publicación del texto íntegro del fallo en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, en la Gaceta Judicial y en la página web de este Alto Tribunal, en cuyo sumario se expresará:
“Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia que declara la nulidad de las disposiciones contenidas 13, 14, 25, 26, 27, 30, 37, 43, 46, 49, 65, 66, 70 y 71 de la Ordenanza de Reforma Parcial de la Ordenanza sobre Ejidos y demás Terrenos Municipales, sancionada por el Concejo Municipal del Municipio Araure del Estado Portuguesa, publicada en Gaceta Municipal N° 43 del 15 de septiembre de 2008”.
CUARTO: Los efectos ex tunc o hacía el pasado del presente fallo.
QUINTO: Se ORDENA a la Secretaría de esta Sala Constitucional que practique, a los fines del cumplimiento de este fallo, las siguientes notificaciones de la parte recurrente, al Presidente del Concejo Municipal del Municipio Araure del Estado Portuguesa, al Síndico Procurador Municipal del referido ente político territorial, del Fiscal General de la República, al Defensor del Pueblo y de la Asamblea Nacional Constituyente.
Publíquese y regístrese. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 25 días del mes de Octubre de dos mil diecisiete (2017). Años: 207° de la Independencia y 158° de la Federación.
El Presidente de la Sala,
Juan José Mendoza Jover
Ponente
El Vicepresidente,
Arcadio Delgado Rosales
Los Magistrados,
Carmen Zuleta de Merchán
Gladys María Gutiérrez Alvarado
Calixto Ortega Ríos
Luis Fernando Damiani Bustillos
Lourdes Benicia Suárez Anderson
La Secretaria,
Mónica Andrea Rodríguez Flores
☞Visualiza la versión original publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela
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Magistrado Ponente: JUAN JOSÉ MENDOZA JOVER
EXP. 16-0702
El 14 de julio de 2016, el ciudadano Carlos Andrés Lozano Restrepo, titular de la cédula de identidad N° V.- 17.795.080, asistido por la abogada Elizabeth Malaver Mata, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 54.109, interpuso recurso de nulidad parcial por inconstitucionalidad ejercida conjuntamente con medida cautelar innominada de suspensión de efectos de los artículos 13, 14, 25, 26, 27, 30, 37, 43, 46, 49, 65, 66, 70 y 71 de la Ordenanza de Reforma Parcial de la Ordenanza sobre Ejidos y demás Terrenos Municipales, sancionada por el Concejo Municipal del Municipio Araure del Estado Portuguesa, publicada en Gaceta Municipal N° 43 del 15 de septiembre de 2008.
El 19 de julio de 2016, se dio cuenta en Sala y se designó ponente al Magistrado Juan José Mendoza Jover, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.
El 23 de noviembre de 2016, esta Sala Constitucional mediante decisión N° 976, admitió el presente recurso de nulidad, negó la medida cautelar solicitada, ordenó notificar a la parte recurrente de la decisión, citar mediante oficio al Presidente del Concejo Municipal del Municipio Araure del Estado Portuguesa, al Síndico Procurador Municipal, al Fiscal General y al Defensor del Pueblo, así como emplazar mediante cartel a los interesados de conformidad con lo dispuesto en el artículo 137 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.
En esa misma fecha, el Juzgado de Sustanciación recibió las actuaciones provenientes de la Sala Constitucional.
El 1 de diciembre de 2016, se recibió ante la Secretaría de esta Sala Constitucional, diligencia del recurrente mediante la cual se dio por notificado de la admisión de la demanda de nulidad.
El 13 de diciembre de 2016, el Juzgado de Sustanciación profirió auto en el que se acordó librar las respectivas boletas de citación al Presidente del Concejo Municipal del Municipio Araure del Estado Portuguesa y al Síndico Procurador Municipal de la misma entidad; así como las notificaciones del ciudadano Defensor del Pueblo y de la ciudadana Fiscal General de la República y el emplazamiento mediante cartel a los terceros interesados.
En esa misma fecha, la parte actora diligenció ante la Secretaría de esta Sala, a los fines de retirar el cartel de emplazamiento librado en la presente causa.
El 15 de diciembre de 2016, el Juzgado de Municipio Ordinario y Ejecutor de Medidas de los Municipios Páez y Araure del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Portuguesa, recibió oficio n° TS-SC-16 de fecha 13 de diciembre de 2016, emanado del Juzgado de Sustanciación de esta Sala Constitucional, mediante el cual se le remitió anexo la comisión para que practicara las notificaciones indicadas en el despacho, relacionadas con el presente recurso de nulidad. En esa misma fecha se practicaron las notificaciones a la Defensoría del Pueblo y a la Fiscalía General de la República.
Mediante diligencia del 20 de diciembre de 2016, la parte actora consignó cartel de emplazamiento.
El 11 de enero de 2017, el ciudadano Willians Esber Santeliz, actuando en su condición de Presidente y único representante de legal de la sociedad mercantil Corporación Agroindustrial Sabana C.A.S.C.A., C.A., presentó escrito de adhesión a la presente demanda de nulidad parcial por inconstitucionalidad de la Ordenanza de la Reforma Parcial de la Ordenanza sobre Ejidos y demás Terrenos Municipales, sancionada por el Concejo Municipal del Municipio Araure del Estado Portuguesa, publicada en Gaceta Municipal N° 43 del 15 de septiembre de 2008.
El 08 de febrero de 2017, los ciudadanos Carlos Andrés Lozano Restrepo, parte actora en el presente recurso de nulidad y Willians Esber Santeliz, en su condición de Presidente y representante legal de la sociedad mercantil Corporación Agroindustrial Sabana C.A.S.C.A., C.A, tercero adherido, otorgaron poder apud acta al abogado Emilio José Urbina Mendoza.
El 09 de febrero de 2017, se recibió ante el Juzgado de Sustanciación de esta Sala, oficio N° 015-2017, de fecha 19 de enero de 2017, emanado del Tribunal Tercero de Municipio Ordinario y Ejecutor de Medidas de los Municipios Páez y Araure del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Portuguesa, mediante el cual remitió la comisión signada con el N° 4.840-17, cumplida.
El 24 de febrero de 2017, se reconstituyó esta Sala Constitucional en virtud de la designación en sesión de la Sala Plena celebrada el 24 del mismo mes y año, de la nueva Junta Directiva del Tribunal Supremo de Justicia y de las distintas Salas que lo conforman, quedando esta Sala Constitucional integrada de la siguiente forma: Magistrado Juan José Mendoza Jover, Presidente; Magistrado Arcadio Delgado Rosales, Vicepresidente; y los Magistrados y Magistradas Carmen Zuleta de Merchán, Gladys Gutiérrez Alvarado, Calixto Antonio Ortega Ríos, Luis Fernando Damiani Bustillos y Lourdes Benicia Suárez Anderson.
Mediante diligencia del 16 de marzo de 2017, el apoderado judicial de la empresa Corporación Agroindustrial Sabana C.A.S.C.A. C.A., solicitó celeridad procesal en la admisión de la adhesión de su representada así como el otorgamiento de las medidas cautelares solicitadas en el presente recurso de nulidad.
El 07 de abril de 2017, el Juzgado de Sustanciación de esta Sala Constitucional, dictó auto declarando al ciudadano Willians Esber Santeliz, Presidente la referida sociedad mercantil, como interviniente en la presente causa.
El 02 de mayo de 2017, el Juzgado de Sustanciación de esta Sala Constitucional, emitió auto mediante el cual se dejó constancia del vencimiento del plazo para la presentación de los escritos, establecido en el artículo 139 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.
El 04 y 18 de mayo de 2017, el apoderado judicial de la Corporación Agroindustrial Sabana C.A.S.C.A. C.A., diligenció solicitando celeridad procesal en el pronunciamiento de las medidas cautelares solicitadas en el presente recurso de nulidad.
Mediante auto del 30 de mayo de 2017, el Juzgado de Sustanciación ordenó la remisión de las actuaciones a esta Sala Constitucional, a los fines de la continuación del procedimiento.
El 05 de junio de 2017, se recibió en esta Sala Constitucional el expediente proveniente del Juzgado de Sustanciación a los fines de la continuación del procedimiento.
Realizado el estudio del caso, se pasa a dictar sentencia, previas las siguientes consideraciones:
I
DE LA ACCIÓN DE NULIDAD
La parte actora fundamentó la demanda de nulidad por razones de inconstitucionalidad en los siguientes términos:
Que “(…) la violación constitucional flagrante por el Concejo Municipal de Araure del estado Portuguesa de los artículos 169, 174, 175 y 181 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, al contemplar en su Ordenanza sobre Ejidos y demás Terrenos Municipales (…)”, competencias y procedimientos opuestos a los normados en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, que determina los parámetros y demás aspectos en que debe enmarcarse las ordenanzas municipales.
Que “(…) los siguientes vicios presentes en los artículos 13, 14, 25, 26, 27, 30, 37, 43, 46, 49, 65, 66, 70 y 71 de la Ordenanza de Reforma de la Ordenanza sobre Ejidos y demás Terrenos Municipales del Municipio Araure del estado Portuguesa”.
Que “La primera denuncia de inconstitucionalidad de la Ordenanza (…) es la (…) USURPACIÓN DE FUNCIONES CONSTITUCIONALES POR EL CONCEJO MUNICIPAL, QUE LE CORRESPONDEN AL ALCALDE O ALCALDESA DEL MUNICIPIO EN MATERIA DE ADMINISTRACIÓN DE LOS INMUEBLES MUNICIPALES (…) Así (…) los procedimientos que se ventilan en el Municipio Araure, sea de arrendamiento, compra o rescate de terrenos, son nulos de nulidad absoluta por cuanto han sido sustanciados y otorgados por un órgano que no tiene competencia (…)”.
Que conforme al artículo 169 Constitucional “(…) el legislador nacional posee una ´exclusiva reserva legal en materia de organización municipal´ (…) al publicarse en Gaceta Oficial la Ley Orgánica del Poder Público Municipal en 2005, reformada en dos oportunidades (2006 y 2010)”.
Que “La LOPPM (sic) contempla de forma precisa cuál es el órgano competente para administrar los terrenos municipales y cómo colaboran las diversas ramas del Poder Público Municipal, todas, contempladas en la Constitución (…) de 1999 (Artículos 174, 175, 176 y 182). Según la LOPPM, (sic) desde 2005, quien administra los terrenos municipales y los enajena es el Alcalde o Alcaldesa, en su condición de primera autoridad y REPRESENTANTE LEGAL (sic) de la entidad municipal (arts. 82, 88, numeral 2). Además, esta competencia se ve reforzada cuando le atribuyen de forma exclusiva suscribir los respectivos contratos en nombre del Municipio (Art. 88, numeral 6), proponer al Concejo Municipal la venta de terrenos (Art. 95, numeral 10), donar y dar en usufructo, comodato o enfiteusis terrenos de dominio privado (Art. 137) y rescatar ejidos (Art. 148)”.
Que, “(…) siendo esta competencia incuestionable desde 2005, la Ordenanza que se impugna reformada en 2008, debió haberse adecuado a lo preceptuado en la LOPPM de 2006, que repetimos, determinó los principios y demás modos temáticos que deben ser COMPLEMENTADOS por las ORDENANZAS y NO SER CONTRADICHOS. El vicio de usurpación de funciones que se delata en este capítulo, opera bajo tres supuestos incorporados inconstitucionalmente en la Ordenanza demandada”.
Que el primero de ellos lo constituye que el Concejo Municipal de Araure, otorga contratos de enfiteusis. Que “(…) los artículos (…) en la ordenanza accionada DESCONOCEN la competencia del Alcalde como único con capacidad para dirigir la Administración Municipal y representar al Municipio (…) la Ordenanza sólo contempló como órgano donde se inicia el procedimiento y determina quién o quiénes van arrendar con el Municipio o Comprarle sus terrenos o rescatarlos al Concejo Municipal de Araure (…)”.
Que al comparar el artículo 13 de la Ordenanza impugnada “con el artículo 137 de la LOPPM, se colige una evidente usurpación funcional, pues, el Concejo Municipal de Araure, NO PUEDE DAR CONTRATOS DE ENFITEUSIS, SINO QUE PREVIA SOLICITUD MOTIVADA DEL ALCALDE, SE AUTORIZA LA CELEBRACIÓN DEL CONTRATO, COMO SI LO ESPECIFICA LA LOPPM (…)”.
Que la segunda usurpación de funciones por parte del Concejo Municipal de Araure, en desmedro de las competencias del Alcalde o Alcaldesa, lo constituye el otorgar y rescindir contratos de arrendamientos de sus terrenos municipales. Que las “(…) usurpaciones de funciones (…) están relacionadas a los contratos de arrendamiento que celebre el Municipio con particulares u otros entes públicos (…)”.
Que conforme los artículos 25, 26, 27, 30, 37, 43, 46 y 49, de la Ordenanza, se contempla “(…) un contrato que no está previsto en la LOPPM (sic) como es el arrendamiento de terrenos municipales. Desde 2005 el contrato nominado en materia de ceder el uso y disfrute pero reservándose la titularidad del terreno, se denomina CONCESIÓN DE USO, de conformidad con los artículos 95, numeral 10 y 148 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (…)”. Que lo inconstitucional de los dispositivos señalados, radica en que “(…) precisa que toda la relación jurídico-administrativa entre el solicitante de un arrendamiento y el Municipio, se sustancia y decide en el CONCEJO MUNICIPAL atribuyéndose competencias administrativas que sólo pueden ejercer los Alcaldes o Alcaldesas (…)”.
Que “Como lo señala inconstitucionalmente el artículo 30 de la Ordenanza impugnada, ´quien aspire arrendar un ejido´ formula su solicitud al Concejo Municipal. Este último se encarga de tramitar el expediente de arrendamiento, DECIDIENDO SI APRUEBA (Art. 37) o NIEGA (Art. 43) la citada solicitud. Inclusive, de manera sorprendente, la Ordenanza reconoce que el solicitante al que fuera rechazada su petición, podría ejercer los ´correspondientes recursos administrativos´ que no son más que los contemplados en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos”.
Que “(…) el Concejo Municipal no tiene competencia para administrar terrenos municipales según la LOPPM, sino, única y exclusivamente, previa tramitación ante la Alcaldía, para AUTORIZAR o NO el arrendamiento o concesión de uso. En ningún artículo de la LOPPM se habla de introducir solicitudes ante el Concejo Municipal, al contrario, en el texto de la LOPPM (sic) que habla de introducir solicitudes ante el Concejo Municipal, al contrario, en el texto de la LOPPM (sic) que habla de ´Aprobar las concesiones de servicios públicos o uso de bienes de dominio público´, (Artículo 95, numeral 10) acota la frase ´previa solicitud motivada del Alcalde o Alcaldesa´”.
Que “(…) la Ordenanza de forma inconstitucional otorga facultades para otorgar Arrendamiento, lo más insólito es lo previsto en su artículo 49, que faculta (…) al Concejo Municipal para ´RESOLVER DE PLENO DERECHO EL CONTRATO DE ARRENDAMIENTO´. Esta deliberada incoherencia jurídica de conferir una potestad a un órgano que no puede ni siquiera suscribir contratos en nombre del Municipio, además de usurpar funciones propias del Ejecutivo Municipal, se transforma en una suerte de instrumento para interferir con la administración del Municipio Araure”.
Que la tercera usurpación de funciones atribuidas inconstitucionalmente al Concejo Municipal de Araure, está relacionado a la venta de terrenos municipales y su rescate. Que “Establece la Ordenanza demandada que todo aquel que ´aspire a comprar o que le sea donado un terreno de la municipalidad debe formular la solicitud ante el Concejo Municipal de Araure, consignada por Secretaría. Nuevamente el articulado le atribuye competencias que no están previstas en la LOPPM (sic) al Concejo Municipal en materia de venta de terrenos municipales”, tal como se observa de los artículos 66, 70, 71 y 95 numeral 10, de la Ordenanza.
Que “Todo trámite de inicio y su sustanciación en materia de enajenación inmobiliaria municipal según la LOPPM (sic) le compete al ALCALDE o ALCALDESA a través de las correspondientes direcciones, oficinas u órganos del entramado administrativo de la Alcaldía. Sólo el Concejo Municipal puede verificar si se cumplieron los extremos de la Ordenanza sobre quiénes o en qué hipótesis puede comprarse un ejido u otro terreno del Municipio y si la Alcaldía cumplió los procedimientos a cabalidad. Caso contrario a la LOPPM, (sic) la Ordenanza objetada transforma así al Concejo Municipal como el administrador y enajenador de los terrenos del Municipio Araure, desconociendo el régimen municipal previsto por el legislador nacional, éste último, el competente para articular los principios organizativos que menciona el artículo 169 de la Constitución Bolivariana (sic) de 1999”.
Que “(…) la peor de las desviaciones en esta Ordenanza se ciñen al denominado rescate de terrenos, procedimiento por el cual inexplicablemente EL CONCEJO MUNICIPAL viola de la manera más evidente al procedimiento pautado en el artículo 148 de la LOPPM (…)”.
Que comparando los artículos 65 de la Ordenanza impugnada y el referido artículo 148 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, “(…) se evidencia la contradicción entre la Ordenanza y lo contemplado en la LOPPM (sic). La LOPPM (sic) es enfática en otorgar las facultades para resolver contratos traslativos de propiedad o tenencia, al ALCALDE o ALCALDESA, previo acuerdo del Concejo Municipal cuya única función es autorizar al Alcalde para que éste (sic) último inicie el procedimiento correspondiente. Procedimiento que el Alcalde puede (…) no iniciar por considerar que el Acuerdo del Concejo no se ajusta a la realidad o es inconveniente al Municipio. Así es que se fija según la LOPPM (sic) el procedimiento”.
Que “en la Ordenanza, el procedimiento es al revés demostrando una clara inconstitucionalidad, pues estatuye que es el Concejo Municipal quien resuelve de forma exclusiva el contrato y sostiene el contradictorio con el administrado con quien contrató el terreno. Además, le faculta la Ordenanza impugnada, que el Concejo Municipal mediante Acuerdo rescinda el contrato y sea notificado directamente al correspondiente registro inmobiliario para su (…) protocolización. En pocas palabras, el Concejo Municipal de Araure sin ningún pudor se atribuyó una competencia y un procedimiento que sólo la LOPPM (sic) se la confiere al Alcalde o Alcaldesa como máxima autoridad municipal”.
Que en “(…) la reforma de la Ordenanza operada en 2008, el único artículo que fue modificado es (…) el 65, relacionado al procedimiento de rescate de terrenos municipales. De manera evidente, los concejales saben que esta competencia propia del Alcalde, al ser asumida por ellos como si estuviésemos en 1979 ó 1988, implica una relación de poder frente a los administrados, ya que, en cualquier momento cualquier propietario o detentador de terrenos de origen municipal pudiera ser rescindido del respectivo contrato y (…) despojado de la posesión del inmueble municipal”.
Que “(…) la Ordenanza, en su articulado, NO CONTEMPLA la necesidad e imprescindible intervención de otros órganos municipales, como son la Contraloría y el Concejo Local de Planificación Pública del Municipio. Que “En efecto, señala el artículo 134 de la LOPPM, (sic) lo siguiente: (…)”.
Que con “(…) este vicio de usurpación de funciones por el Concejo Municipal que le corresponden constitucionalmente al Alcalde, (…) la Ordenanza impugnada se encuentra a espaldas de las regulaciones contempladas para esta materia en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (…) como lo impone dicha ley, en su disposición derogatoria Única, ´quedan derogadas todas las ordenanzas y demás instrumentos jurídicos municipales vigentes que contravengan lo establecido en esta Ley (…).
Que “(…) la Ordenanza impugnada está viciada de usurpación de funciones que le son atribuidas al Alcalde o Alcaldesa. El Concejo Municipal de Araure procedió entonces a violar la regla constitucional de sujeción a los preceptos nacionales, alegando un concepto malformado de autonomía normativa, violando flagrantemente los artículos 168 y 169 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (…)”.
Que “La Ordenanza (…) debió acogerse a la máxima legislativa (…) esta Sala (…) se pronunció al respecto (…)”. Que “Lo más importante de este precedente jurisprudencial es que toda la legislación municipal que dicte Araure como Municipio Autónomo, deberá ajustarse a lo previsto en la Ley Orgánica del Poder Municipal y el resto de las leyes nacionales.
Asimismo, señaló como conclusiones lo siguiente:
Que “(…) al ser una Ordenanza en ejecución directa de un precepto constitucional, se enmarca dentro de los actos normativos sujetos al control concentrado de la constitucionalidad (…)”; que “(…) NO SÓLO SE ENCUENTRA LEGITIMADO PARA ACCIONAR”, sino que se encuentra domiciliado en el Municipio Araure del Estado Portuguesa y ha constituido en el Municipio su residencia; que “(…) impugna la Ordenanza (…) en los artículos señalados (…) por cuanto el Concejo Municipal de Araure se ha atribuido competencias constitucionales exclusivas al Alcalde el (sic) Municipio, de conformidad con lo previsto en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal”; y que “(…) la Ordenanza (…) autoriza una (…) USURPACIÓN DE FUNCIONES EN MATERIA EJIDAL E INMOBILIARIA DEL MUNICIPIO ARAURE (…) SIN TENER LA COMPETENCIA, es el Concejo Municipal quien se encarga de recibir, sustanciar el procedimiento para tramitar, conceder y rescindir los contratos de arrendamiento, venta y enfiteusis tanto de ejidos como terrenos propios del Municipio Araure”.
También, señaló como conclusiones que “(…) la Ordenanza (…) VIOLA EL RÉGIMEN JURÍDICO DE FUENTES NORMATIVAS DEL MUNICIPIO VENEZOLANO, al trastocar en base a una autonomía municipal mal concebida (…) procedimientos y atribuciones de competencia a órganos como el Concejo Municipal que en la arquitectura constitucional y legal (…) no se le confieren atribuciones o potestades ni para vender, ni arrendar, ni otorgar contratos inmobiliarios municipales ni mucho menos rescatar ejidos (…) el Concejo Municipal NO PUEDE NI REPRESENTAR AL MUNICIPIO NI MUCHO MENOS SUSCRIBIR O RESCINDIR CONTRATOS”; y que “(…) esta (…) inconstitucionalidad pone en riesgo la validez de los procedimientos inmobiliarios que se encuentren en sustanciación, así como, aquellos contratos que fueron suscritos bajo el imperio de esta Ordenanza (…). Al ser suscritos contratos por entes sin competencia, dichos convenios no tendrían validez (…) ya que (…) TODA AUTORIDAD USURPADA ES INEFICAZ Y SUS ACTOS SON NULOS (…) nulidades absolutas, que no pueden ser convalidables ni mucho menos subsanables. En la misma línea, tendríamos aquellos contratos que el Concejo Municipal procediera anular, generando graves consecuencias patrimoniales para el Municipio Araure (…)”.
En virtud de lo expuesto solicitó se “Declare la nulidad parcial, por inconstitucionales, de los artículos 13, 14, 25, 26, 27, 30, 37, 43, 46, 49, 65, 66, 70 Y 71 DE LA ORDENANZA DE REFORMA PARCIAL DE LA ORDENANZA SOBRE EJIDOS Y DEMÁS TERRENOS MUNICIPALES, sancionada por el Concejo Municipal del Municipio Araure del estado Portuguesa, publicada en la Gaceta Municipal n.° 43 del 15 de septiembre de 2008 (…) desde el momento en que fue publicada en la Gaceta Municipal, a los fines de proteger los intereses públicos del Municipio (…)”.
Asimismo, el recurrente solicitó que se decrete medida cautelar innominada dadas las graves consecuencias que trae la aplicación de los artículos impugnados y en virtud de que toda autoridad usurpada es ineficaz y sus actos son nulos conforme al artículo 138 Constitucional, consistente en que se suspendan los efectos de los artículos de la Ordenanza impugnados y que “(…) a los efectos de evitar cualquier impedimento para los trámites y demás contratos inmobiliarios del Municipio (…) sea aplicado de forma integral los procedimientos pautados en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, y en el caso de no establecer lapsos, supletoriamente las previsiones de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Esto para evitar que se quede sin marco jurídico el Municipio (…) en materia de procedimientos inmobiliarios municipales”.
Que la presunción del buen derecho “fumus boni iuris” (sic) se circunscribe a la evidente incompetencia del Concejo Municipal para: “(…) recibir las peticiones de los administrados solicitantes de ejidos o demás terrenos municipales, sea cual sea la modalidad o forma peticionada (Vgr. Comodatos, Enfiteusis, Arrendamiento, Ventas, etc.). Sustanciar dichas peticiones y establecer la relación jurídico-administrativa, dejando por fuera al Alcalde, éste último, ÚNICO con competencia según la LOPPM (sic) para representar al Municipio y suscribir los respectivos contratos. Decidir, sea para otorgar o negar, peticiones relacionadas a Arrendamientos, Comodatos, Enfiteusis y Ventas de Ejidos y demás terrenos Municipales”.
Asimismo, señaló el recurrente que “(…) esta grave situación que pone en peligro no sólo la estabilidad de los contratos celebrados entre el Municipio y los particulares relacionados a los terrenos municipales; sino, que al atribuirse un órgano de la arquitectura municipal una competencia que NO LA POSEE (…) queda claro que al ejercer el Concejo Municipal de Araure funciones propias del Alcalde o Alcaldesa, estaríamos en una flagrante violación al principio de la competencia (…)”, conforme lo establecido en los artículos 136, 137 y 138.
Que “(…) la pretensión cautelar (…) se encuentra plenamente justificada, pues, (…) de los preceptos constitucionales y de la propia LOPPM, se puede verificar que los CONCEJOS MUNICIPALES NO POSEE (sic) COMPETENCIA para administrar los ejidos y demás terrenos municipales. A esto se le añade que al no poseer la capacidad para representar al Municipio, tampoco puede rescindir contratos, pues, estaríamos en presencia de una autoridad usurpada, no competente y arbitraria, dando así pie para que en el caso que se sustancien procedimientos rescisorios, el Municipio se exponga a demandas de contenido patrimonial que pudiera afectar gravemente a sus cuentas”.
En cuanto al periculum in mora, señaló que “(…) mientras se mantenga el esquema procedimental de la Ordenanza impugnada, en franca confrontación con lo regulado en la LOPPM (sic) pudiésemos estar en presencia de un fraude administrativo que traiga consigo la NULIDAD ABSOLUTA DE TODOS LOS CONTRATOS en materia inmobiliaria suscritos en los últimos 8 años en la jurisdicción del Municipio Araure con bienes inmuebles municipales”.
Que “Una de las preocupaciones (…) tiene que ver con un hecho comunicacional como una especie de hecho notorio (…) y es el relativo a los recientes procedimientos de rescisión contractual de más de 400 hectáreas dentro del área urbana del Municipio Araure. En sendos Acuerdos, publicados en la prensa regional, páginas 7 y 9, EL CONCEJO MUNICIPAL DE ARAURE, según Acuerdo n° SCM-008-2016, resolvió incorporar un lote de terreno aproximado de 100 hectáreas para ser desarrollados en forma urbanística. Lo más insólito del Acuerdo publicado en prensa (…) tiene que ver con que ordena lo siguiente: (…) En consecuencia, se prohíbe las operaciones de, arrendamiento, sub arrendamiento, cesión de derecho o ventas sobre las eventuales bienhechurías existentes en el lugar (…)´. Además, señala en su artículo segundo: ´(…) Se deja sin efecto el traspaso de contrato de Arrendamiento (…)´”.
Que “(…) el Concejo Municipal de Araure se está atribuyendo competencias que sólo el Alcalde o Alcaldesa de dicho Municipio puede ejecutar. Además, de forma arbitraria, ordenó la incorporación de un terreno sin verificar su cualidad jurídica, al patrimonio del Municipio sin saber si es particular o el origen de la cadena titulativa como ordena la Ley de Tierras Baldías y Ejidos de 1936, todavía, vigente (…)”.
Que “Por otra parte, el Consejo Municipal de forma abusiva, no contento con haber incorporado dichas tierras a sus ejidos, PROCEDIÓ A OTORGAR la custodia de dichos terrenos a una empresa Promotora de urbanismo, violándose todo procedimiento (…). Este Acuerdo es el n° SCM-009-2016, publicado en Gaceta Municipal n.° 090 del 14 de abril de 2016”.
Que “(…) los más preocupante (…) es la materialización de actos administrativos todavía más incomprensibles, como la Resolución n° AMD-066-2016 del 26/04/2016, también publicado en el ejemplar de prensa del Diario El Regional (…). La Alcaldesa de Araure en dicha Resolución (…) ´CONFIRMA´ un Acuerdo del Concejo Municipal, como si éste (sic) último cuerpo colegiado fuese una suerte de órgano subordinado al Ejecutivo Municipal (…)”.
Asimismo, señaló como “(…) requisito adicional para otorgar una cautela (…) la ´ponderación de los intereses´, que (…) de aplicarse las medidas cautelares en esta área, no habría (sic) daños algunos a los Municipios, sino que el (sic) contrario, se estarían aplicando las (…) reglas de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal y sus principios”.
II
DEL TERCERO INTERVINIENTE
El 11 de enero de 2017, el apoderado judicial de la sociedad mercantil Corporación Agroindustrial Sabana C.A.S.C.A., C.A., presentó escrito de adhesión a la presente demanda de nulidad parcial por inconstitucionalidad incoada por el ciudadano Carlos Andrés Lozano Restrepo, de los artículos 13, 14, 25, 26, 27, 30, 37, 43, 46, 49, 65, 66, 70 y 71 de la Ordenanza de Reforma Parcial de la Ordenanza sobre Ejidos y demás Terrenos Municipales, sancionada por el Concejo Municipal del Municipio Araure del Estado Portuguesa, publicada en Gaceta Municipal N° 43 del 15 de noviembre de 2008; adhesión que formuló en virtud del emplazamiento efectuado mediante cartel por esta Sala Constitucional, fundamentado en los siguientes argumentos de hecho y de derecho:
Que su representada adquirió legítimamente dos (2) lotes de terreno, según consta en documento protocolizado el 27 de febrero de 2004, bajo el N° 37, Protocolo Primero, Tomo V, por ante la Oficina de Registro Público de los Municipios Araure, Agua Blanca y San Rafael de Onoto del Estado Portuguesa; sobre los cuales el Concejo Municipal de Araure, “…sin tener competencia legal y en evidente usurpación de funciones, procedió en un Acuerdo de Plenaria n° SCM-10-2016, de fecha 01.04.2016…”, a declarar la nulidad absoluta así como la revocación de los actos administrativos emanados de la dirección de catastro de la Alcaldía de Araure, específicamente la cédula catastral de los terrenos propiedad de su representada.
Asimismo, el aludido Concejo Municipal ordenó “despojar y confiscar” a su representada de su derecho de propiedad sobre los dos (2) terrenos debidamente adquiridos, con fundamento en el artículo 65 de la referida Ordenanza Municipal cuya nulidad parcial se solicita, y ordenó también a la alcaldesa del Municipio Araure a ratificar por resolución dichas nulidades con sus revocatorias, quien efectivamente lo hizo mediante Resolución N° AMD-106-2016 de fecha 24 de octubre de 2016, incumpliendo –en su opinión- con los preceptos de la separación orgánica del poder público municipal, siendo notificada a su representada el 04 de noviembre de 2016.
Que en relación al vicio de usurpación de funciones por el Concejo Municipal del Municipio Araure, en materia de administración y disposición de los terrenos municipales y privados, ubicados en dicha jurisdicción municipal, de conformidad con el artículo 175 constitucional, el poder legislativo municipal no tiene competencia para rescatar terrenos privados aunque éstos hayan sido originariamente ejidos municipales.
Que desde el año 1976 hasta la presente fecha se han realizado cinco (5) ventas de los mencionados terrenos, sin que la Oficina de Registro Público alegara prohibición o falta de recaudos para la protocolización; pues dichas ventas se realizaron de conformidad con lo establecido en la Ley Orgánica de Régimen Municipal de 1978 y su reforma de 1989, en virtud de lo cual afirma que los terrenos son de naturaleza privada, no pudiendo el Municipio hacer rescate alguno sobre los mismos, toda vez que desde el año 1976 perdieron su condición ejidal, y que el Municipio no ejerció su derecho preferente al realizarse la siguiente venta en el año 1989; aunado a que la actuación del Concejo Municipal y de la Alcaldía del Municipio Araure no es cónsona con el criterio jurisprudencial sostenido por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en materia de rescate de terrenos municipales tal como lo estableció la sentencia n° 1567 de fecha 15 de octubre de 2003 (Caso: Desarrollos A.M.J., S.A. y Concejo Municipal del Municipio Bolívar del Estado Anzoátegui), así como lo señalado por esta Sala Constitucional en sentencia n° 881 de fecha 26 de junio de 2012 (Caso: Alcaldía del Municipio Iribarren del Estado Lara).
Que el Municipio entregó una constancia de adecuación a las variables urbanas fundamentales, que autorizó la edificación de unos galpones sobre los terrenos adquiridos por su representada. Que no puede la entidad Municipal transcurridos cuarenta (40) años de la adquisición, ejercer un supuesto rescate cuando lo que se pretende es la confiscación ilegal de los terrenos propiedad de su representada, quebrantando las garantías y seguridad jurídica que derivan del derecho a la propiedad privada consagrado en el artículo 115 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Que la ordenanza cuya nulidad parcial se solicita consagra la desviación de poder, por cuanto autoriza la confiscación de terrenos bajo el argumento del origen ejidal y a su vez desconoce el régimen de separación de poderes en materia municipal contemplados en los artículos 174 y 175 constitucionales; que, la regla en materia de enajenación ejidal es la coparticipación entre el Alcalde y el Concejo Municipal en supuestos específicos “mas no para convalidarse uno con otro”; a los alcaldes les corresponde la administración, enajenación y resguardo de los inmuebles municipales, y a los concejos municipales la potestad de aprobar o no dichas enajenaciones previa solicitud motivada del Alcalde, de conformidad con el artículo 95 numeral 10 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal.
Arguyó que los concejos municipales no tienen competencia para administrar ejidos ni para rescatarlos, menos declarar la nulidad absoluta de cédulas catastrales como ocurrió en el caso de la Corporación Agroindustrial Sabana C.A.S.C.A. C.A., sociedad mercantil que representa, su función se circunscribe a aprobar o no, luego de que la Alcaldía sustancia el expediente correspondiente a ejidos municipales o terrenos propios y es el Alcalde, una vez autorizado quien procede a celebrar el correspondiente contrato. Asimismo alegó que el Concejo Municipal no representa al Municipio, por lo que –a su decir- hubo violación a los principios del régimen municipal previsto por la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, dictada en ejecución del artículo 169 constitucional.
Que existe una contradicción entre la ordenanza cuya nulidad se pretende y lo contemplado en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, ésta última otorga al Alcalde o Alcaldesa, previo acuerdo del Concejo Municipal, iniciar el procedimiento correspondiente; y la Ordenanza sujeta a nulidad por inconstitucionalidad prevé el que es el Concejo Municipal quien resuelve de forma exclusiva el contrato y sostiene el contradictorio con el administrado, rescinda los contratos y sea notificado a la respectiva Oficina de Registro Público, competencias propias del Alcalde o Alcaldesa de conformidad con la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, y no como lo establece el artículo 65 de la Ordenanza impugnada, lo cual viola el principio de separación de poderes en el ámbito municipal del Municipio Araure, configurándose una usurpación de autoridad y en consecuencia los actos dictados son nulos, por cuanto consideró lo que se pretende es la ejecución de “confiscaciones solapadas y disfrazadas de procedimientos de rescate de terrenos”; que estos procedimientos inconstitucionales devendrían en demandas contra el Municipio cuyas indemnizaciones se pagarían con recursos del erario municipal.
Solicitó como medida cautelar “…ordene la paralización de los procedimientos de rescate de terrenos privados, realizado (sic) por el Concejo Municipal (Rama Legislativa Municipal) e inconstitucionalmente convalidados por la Alcaldía del municipio Araure mientras se sustancia y decide el presente recurso de nulidad…”.
III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Declarada como fue la competencia de esta Sala Constitucional, mediante decisión N° 976 del 23 de noviembre de 2016, para conocer de la acción de nulidad parcial interpuesta el ciudadano Carlos Andrés Lozano Restrepo, contra los artículos 13, 14, 25, 26, 27, 30, 37, 43, 46, 49, 65, 66, 70 y 71 de la Ordenanza de Reforma Parcial de la Ordenanza sobre Ejidos y demás Terrenos Municipales, sancionada por el Concejo Municipal del Municipio Araure del Estado Portuguesa, publicada en Gaceta Municipal N° 43 del 15 de septiembre de 2008, y siendo sustanciado el expediente correspondiente a este juicio, este Máximo Tribunal procede a decidir sobre el mérito del asunto planteado.
Determinado lo anterior, las disposiciones impugnadas establecen lo siguiente:
Artículo 13. El Concejo Municipal no podrá dar en Enfiteusis los Ejidos y demás terrenos llamados propios Municipales. Igualmente no se concederá rescate enfitéutico de Fundos de carácter Ejidal, salvo que se trate de terrenos construidos y previo estudio jurídico proceda a dicho rescate o así lo establezca la sentencia definitivamente firme.
Artículo 14. Cuando el Municipio por decisión del Concejo Municipal considere conveniente la aplicación o adquisición de terrenos que constituyan nuevos Ejidos se procederá conforme a lo establecido en el Capítulo II del Título VII, de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, Artículo 124. Podrán adquirirse también terrenos particulares para destinarlos exclusivamente a Ejidos, previo Acuerdo especial del Concejo Municipal, aprobado por las 2/3 partes sus Integrantes. También podrá adquirir terrenos a título oneroso o a título gratuito, por razones urbanísticas o para reservas públicas de suelos según la Ley Orgánica de Ordenamiento Urbanística.
Artículo 25. Los Arrendamientos que se celebren sobre Ejidos y demás terrenos Rurales podrán hacerse hasta por un lapso de diez (10) años, para lo cual se requerirá Acuerdo especial y motivado de la Cámara Municipal, con el voto favorable de las 2/3 partes de sus integrantes, previa presentación por parte del interesado del proyecto y de documentos a presentar ante los organismos crediticios y podrán renovarse por lapsos no mayores de cinco (5) años siempre que el arrendatario manifieste por escrito al Concejo el deseo de prorrogar el Contrato tres (3) meses antes de su vencimiento y se encuentre solvente con el Fisco Municipal.
PARÁGRAFO ÚNICO. Los Cánones de Arrendamiento quedarán sujetos a revisión anualmente.
Artículo 26. En los casos que el arrendatario no destine el terreno Rural arrendado al uso previsto en el respectivo contrato o no explote por lo menos ¾ partes de la superficie del mismo, el Concejo Municipal previa notificación del interesado para que ejerza su derecho a la defensa, declarará resuelto de pleno derecho el Contrato sin perjuicio del pago a justa regulación del valor de las bienhechurías que puedan ser utilizadas para la construcción por la Municipalidad. En todo caso la Municipalidad determinará el valor de las bienhechurías realizadas a través de la Oficina de Catastro, pudiendo el interesado presentar un avalúo particular. Esta condición se hará constar en el contrato respectivo.
Artículo 27. A la terminación del contrato de arrendamiento de Ejidos o demás terrenos Municipales, sea cual fuere su causa, el arrendatario deberá ofrecer al Municipio las mejoras o bienhechurías que hayan sido autorizadas conforme a las presente Ordenanza y el Municipio deberá ejercer su derecho preferente para adquirirlas dentro del lapso de noventa (90) días continuos, contados a partir de la fecha del ofrecimiento. Una vez tramitada, la oferta del interesado, se le manifestará a través de Oficio, la decisión de la Cámara. En caso de no ejercer el derecho preferencial, el arrendatario podrá ofrecerlas en venta a terceros.
PARÁGRAFO ÚNICO. En caso de que la Municipalidad decida adquirir las bienhechurías ofrecidas, su valor será determinado mediante avalúo realizado a justa regulación, por la Oficina de Catastro. Cuando el propietario de las bienhechurías no estuviere de acuerdo con el avalúo realizado por la Oficina de Catastro podrá solicitar que el avalúo sea realizado por tres (3) expertos de los cuales (1) uno será designado por la Oficina de Catastro del Municipio. Otro por el propietario de las bienhechurías y un tercero por el Juez de la jurisdicción donde se encuentre ubicado el inmueble. En este caso los gastos que se ocasionen con motivo de la designación del tercer experto, correrá por cuenta del propietario de la bienhechuría.
Artículo 30. Toda persona natural o jurídica que aspire arrendar un ejido o terreno del Municipio, deberá formular por duplicado, solicitud escrita dirigida al Concejo Municipal, por intermedio de la Sindicatura Municipal, con indicación de los siguientes datos:
a) Nombres, apellidos, estado civil, profesión, domicilio, nacionalidad y cédula de identidad del solicitante o representante legal del mismo.
b) Indicación precisa de la ubicación, dimensiones, linderos y demás características generales identificadoras del terreno que se desea arrendar, la mención del ocupante (si lo hubiere) y las obras construidas en él, si fuera el caso.
c) Determinación de las características generales de la edificación o instalaciones que se van a construir sobre el terreno si fuere el caso.
d) Declaración jurada y notariada de que no es propietario de ninguna vivienda en la jurisdicción del Municipio, cuando la solicitud sea hecha a tal fin. Cuando el interesado alegare escasez de recursos económicos, el Concejo Municipal podrá exonerarlo de que la declaración sea notariada.
e) Número y nombre de las personas que integran el grupo familiar.
f) Uso y destino que se le dará a los terrenos cuando estos fueren rurales, especificando el tipo de explotación que se va a realizar en los mismos, esta solicitud deberá ser acompañada de la respectiva solvencia municipal y comprobante de haber satisfecho la tasa prevista en el siguiente artículo.
Artículo 37. Aprobada la solicitud el Secretario de la Cámara Municipal notificará al interesado, quien dentro de los treinta (30) días siguientes a la recepción de la notificación deberá consignar el pago del 10% sobre el valor total del terreno, si se tratas de arrendamiento con opción a compra, así como el canon de arrendamiento correspondiente al año en curso o la cuota parte correspondiente según sea el caso por ante la Dirección de Hacienda Municipal. La falta de consignación del pago en el citado plazo dejará sin efecto la aprobación a la cual se contrae el artículo anterior.
Artículo 43. Cuando el Concejo niegue la solicitud de arrendamiento, comunicará lo resuelto al interesado y devolverá el expediente a la Sindicatura Municipal con la indicación respectiva. La negativa de la Cámara deberá ser motivada a fin de que el solicitante subsane el posible defecto en la tramitación o pueda ejercer los recursos correspondientes.
Artículo 46. El canon de arrendamiento se fijará por anualidades y se liquidará por mensualidades o trimestres y deberán satisfacer dentro de los ocho (8) primeros días del primer trimestre de cada año, o dentro de los cinco (5) primeros días de cada mes, según sea el caso.
El Concejo Municipal podrá establecer cualquier otra modalidad de pago.
Artículo 49. Por la falta de pago del canon de arrendamiento de seis (6) meses, el Concejo Municipal previa notificación al interesado para que ejerza su derecho de defensa, dará por resuelto el contrato. Dicha resolución de contrato, se hará constar mediante Acuerdo, el cual se notificará al interesado indicándole el texto íntegro del mismo, del recurso que se puede intentar, el plazo y el Tribunal ante el cual podrá recurrirse, y en caso de ser infructuosa dicha notificación se hará mediante la publicación en un periódico de circulación local.
Artículo 65. Cuando por cualquier vía el Concejo Municipal tenga conocimiento del incumplimiento de la presente Ordenanza en lo relativo a la sub-utilización, ociosidad, o inejecución del proyecto que dio origen a la enajenación de ejidos, terrenos de origen ejidal u otros terrenos municipales, iniciará directamente o remitirá al Síndico Procurador Municipal, la respectiva orden de proceder a objeto de iniciar el procedimiento administrativo de rescate, el cual se sustanciará con arreglo a las siguientes normas: a) Una vez dictada la orden de una comisión multidisciplinaria Municipal integrada por los departamentos de Ingeniería, Catastro, Sindicatura, OMPCU, conjuntamente o separadamente se constituirá en el terreno objeto de procedimiento, a fin de realizar una inspección y dejar constancia de su situación, medidas, linderos, construcción y otras particularidades relevantes, b) Notificar a los interesados, a fin de que concurra dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a ejercer su derecho a la defensa, c) Se agregaran al expediente documento del terreno objeto del procedimiento, la Ordenanza sobre Ejidos y Demás Terrenos Municipales, el informe levantado por lo entes descritos en el literal “a”, el contrato y otros documentos relevantes del caso, d) Transcurrido diez (10) días hábiles desde la notificación, el Síndico Municipal cuando este haya iniciado el procedimiento remitirá el expediente al Concejo Municipal, el cual dictará un Acuerdo motivado declarando procedente o no la rescinción o resolución del contrato y su correspondiente rescate. e) La decisión dictada por el Concejo Municipal se notificará a los interesados, el respectivo acuerdo se remitirá al registro inmobiliario a fin de que estampe la respectiva nota marginal.
Artículo 66. Toda persona natural o jurídica que aspire a comprar o que le sea donado un terreno propio de la Municipalidad o ejido urbano, deberá formular una solicitud por triplicado al Concejo Municipal consignada ante la Secretaría del mismo que contenga:
1) Nombre y apellido, estado civil, profesión, dirección de domicilio, residencia, nacionalidad y copia fotostática de la cédula de identidad del solicitante.
2) Indicación precisa de ubicación del terreno, dimensión, linderos y demás características del terreno solicitado.
3) Indicar si el terreno está libre u ocupado y en este último caso señalar el nombre del ocupante y la obra construida en el terreno.
4) Precio que ofrece pagar por el terreno, con indicación de la propuesta de permuta por otro inmueble, si fuere el caso, con avalúo del mismo.
5) Manifestación de que acepta la venta sujeta a condición resolutoria de acuerdo a lo establecido en la Ordenanza y que se somete en todas sus partes a ella.
6) Declaración jurada sobre la condición de propietario o no de inmuebles en el Municipio Araure.
7) Exposición de motivos o proyecto preliminar de construcción que se ejecutará en el terreno solicitado.
8) Promedio de ingresos mensuales y anuales del solicitante.
9) Presentación de la Solvencia Municipal y de documentos donde conste que ha satisfecho la tasa correspondiente prevista en el artículo 67 de esta Ordenanza.
Parágrafo Único. Las personas jurídicas deberán presentar además de lo establecido en los numerales “2” al “9” de este artículo lo siguiente:
1. Identificación del representante legal de la persona jurídica solicitante, y copia del instrumento que acredite tal representación.
2) Copia del documento constitutivo con sus respectivas reformas si las hubiere.
3) Copia del Registro de Información Fiscal (RIF) y del Número de Información Tributaria (NIT).
Artículo 70. Una vez recibidos los informes de los órganos de control urbanístico, Catastro y Sindicatura, la Comisión de Ejidos presentará un informe para su consideración y respectivas discusiones en el Concejo Municipal, que aprobará o negará la solicitud, previo cumplimiento de lo dispuesto en la legislación nacional sobre el Poder Público Municipal para el supuesto de enajenaciones para construcción.
Artículo 71. De la decisión del Concejo Municipal se notificará al solicitante, por conducto de la Secretaría y pasará el expediente a la Sindicatura Municipal en caso de aprobación para la elaboración del contrato definitivo respectivo.
En este orden, la parte actora denunció la violación a la usurpación de funciones constitucionales por el Concejo Municipal, que le corresponden al Alcalde o Alcaldesa del Municipio en materia de administración de los inmuebles municipales, toda vez que conforme al artículo 169 Constitucional el legislador nacional posee una exclusiva reserva legal en materia de organización municipal de conformidad con la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, alegando que la misma establece de forma precisa cuál es el órgano competente para administrar los terrenos municipales y cómo colaboran las diversas ramas del Poder Público Municipal, todas, contempladas en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la cual establece en los artículos 174, 175, 176 y 182, competencia atribuida al Alcalde o Alcaldesa, en su condición de primera autoridad y representante de la entidad municipal en los artículos 82 y 88, numeral 2 eiusdem.
Agregó, que es al Alcalde o Alcaldesa a quien se le atribuyen de forma exclusiva suscribir los respectivos contratos en nombre del Municipio, proponer al Concejo Municipal la venta de terrenos, donar y dar en usufructo, comodato o enfiteusis terrenos de dominio privado y rescatar ejidos, por lo cual denunció los actos emitidos por el Concejo Municipal en materia de administración ejidal son nulos.
Por su parte, la representación judicial de la sociedad mercantil Corporación Agroindustrial Sabana C.A.S.C.A. C.A., tercero interviniente en el presente recurso de nulidad denunció el vicio de desviación de poder, por cuanto se autoriza la confiscación de terrenos bajo el argumento del origen ejidal y a su vez desconoce el régimen de separación de poderes en materia municipal contemplados en los artículos 174 y 175 constitucionales, quebrantando las garantías y seguridad jurídica que derivan del derecho a la propiedad privada consagrado en el artículo 115 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Arguyó que los Concejos Municipales no tienen competencia para administrar ejidos ni para rescatarlos, menos declarar la nulidad absoluta de cédulas catastrales, con cuya actuación consideró hubo violación a los principios del régimen municipal previsto por la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, dictada en ejecución del artículo 169 constitucional.
Asimismo, argumentó que existe una contradicción entre la ordenanza cuya nulidad se pretende y lo contemplado en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, esta última otorga al Alcalde o Alcaldesa, previo acuerdo del Concejo Municipal, iniciar el procedimiento correspondiente para el rescate de ejidos y la ordenanza sujeta a nulidad por inconstitucionalidad prevé el que es el Concejo Municipal quien resuelve de forma exclusiva el contrato y sostiene el contradictorio con el administrado, rescinde los contratos y ordena la notificación respectiva a la Oficina de Registro Público, competencias éstas propias del Alcalde o Alcaldesa de conformidad con la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, y no como lo establece el artículo 65 de la Ordenanza impugnada, lo cual viola el principio de separación de poderes en el ámbito municipal del Municipio Araure, configurándose una usurpación de autoridad y en consecuencia los actos son nulos, por lo que consideró lo que se pretende es la ejecución de “confiscaciones solapadas y disfrazadas de procedimientos de rescate de terrenos”.
Ahora bien, considera necesario esta Sala destacar que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, sobre el régimen de administración municipal lo siguiente:
Artículo 168. Los Municipios constituyen la unidad política primaria de la organización nacional, gozan de personalidad jurídica y autonomía dentro de los límites de esta Constitución y de la ley. La autonomía municipal comprende:
1. La elección de sus autoridades.
2. La gestión de las materias de su competencia.
3. La creación, recaudación e inversión de sus ingresos.
Las actuaciones del Municipio en el ámbito de sus competencias se cumplirán incorporando la participación ciudadana al proceso de definición y ejecución de la gestión pública y al control y evaluación de sus resultados, en forma efectiva, suficiente y oportuna, conforme a la ley.
Los actos de los Municipios no podrán ser impugnados sino ante los tribunales competentes, de conformidad con esta Constitución y con la ley.
Artículo 169. La organización de los Municipios y demás entidades locales se regirá por esta Constitución, por las normas que para desarrollar los principios constitucionales establezcan las leyes orgánicas nacionales, y por las disposiciones legales que de conformidad con aquellas dicten los Estados.
La legislación que se dicte para desarrollar los principios constitucionales relativos a los Municipios y demás entidades locales, establecerá diferentes regímenes para su organización, gobierno y administración, incluso en lo que respecta a la determinación de sus competencias y recursos, atendiendo a las condiciones de población, desarrollo económico, capacidad para generar ingresos fiscales propios, situación geográfica, elementos históricos y culturales y otros factores relevantes. En particular, dicha legislación establecerá las opciones para la organización del régimen de gobierno y administración local que corresponderá a los Municipios con población indígena. En todo caso, la organización municipal será democrática y responderá a la naturaleza propia del gobierno local.
Artículo 174. El gobierno y administración del Municipio corresponderán al Alcalde o Alcaldesa, quien será también la primera autoridad civil. Para ser Alcalde o Alcaldesa se requiere ser venezolano o venezolana, mayor de veinticinco años y de estado seglar. El Alcalde o Alcaldesa será elegido o elegida por un período de cuatro años por mayoría de las personas que votan, y podrá ser reelegido o reelegida, de inmediato y por una sola vez, para un período adicional.
Artículo 175. La función legislativa del Municipio corresponde al Concejo, integrado por concejales elegidos o concejalas elegidas en la forma establecida en esta Constitución, en el número y condiciones de elegibilidad que determine la ley.
Artículo 176. Corresponde a la Contraloría Municipal el control, vigilancia y fiscalización de los ingresos, gastos y bienes municipales, así como las operaciones relativas a los mismos, sin menoscabo del alcance de las atribuciones de la Contraloría General de la República, y será dirigida por el Contralor o Contralora Municipal, designado o designada por el Concejo mediante concurso público que garantice la idoneidad y capacidad de quien sea designado o designada para el cargo, de acuerdo con las condiciones establecidas por la ley.
Estas regulaciones constitucionales fueron desarrolladas por el legislador en la Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, publicada en la Gaceta Oficial n.° 6.015 Extraordinario del 28 de diciembre de 2010, la cual establece respecto al régimen de administración municipal y ejidal lo siguiente:
Artículo 88. El alcalde o alcaldesa tendrá las siguientes atribuciones y obligaciones:
1. Cumplir y hacer cumplir la Constitución de la República, la Constitución del estado, leyes nacionales, estadales, ordenanzas y demás instrumentos jurídicos municipales.
2. Dirigir el gobierno y la administración municipal, velando por la eficacia y eficiencia en la prestación de los servicios públicos dentro del ámbito de su competencia, y ejercer la representación del Municipio.
3. Dictar reglamentos, decretos, resoluciones y demás actos administrativos en la entidad local.
(Omissis)
6. Suscribir los contratos que celebre la entidad, con previsión de la disposición de los gastos que generen, y ordenar sus pagos de conformidad con lo establecido en las leyes y ordenanzas que rigen la materia.
(Omissis)
10. Someter a consideración del Concejo Municipal los planes de desarrollo urbano local, conforme a las normas y procedimientos establecidos en los instrumentos normativos nacionales.
(Omissis)
12. Presentar a consideración del Concejo Municipal, proyectos de ordenanzas con sus respectivas exposiciones de motivos, así como promulgar las ordenanzas sancionadas por el Concejo Municipal y objetar las que considere inconvenientes o contrarias al ordenamiento legal, de conformidad con el 26 procedimiento previsto en la ordenanza sobre instrumentos jurídicos municipales.
(Omissis)
17. Informar al Concejo Municipal sobre asuntos de su competencia, cuando le sea requerido, o cuando lo estime conveniente.
(Omissis)
21. Ejercer las atribuciones relativas a la competencia municipal, cuando no estén expresamente asignadas a otro órgano.
(Omissis)
24. Las que atribuyan otras leyes.
En el mismo orden, sobre las competencias de los Concejos Municipales en materia ejidal, la precitada ley establece lo siguiente:
Artículo 95. Son deberes y atribuciones del Concejo Municipal:
(Omissis)
10. Aprobar las concesiones de servicios públicos o de uso de bienes del dominio público, y lo concerniente a la enajenación de los ejidos y otros inmuebles, previa solicitud motivada del alcalde o alcaldesa.
En lo que respecta a la administración de ejidos municipales la Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal -2010-, estipula lo siguiente:
Artículo 147. Los ejidos son bienes del dominio público destinados al desarrollo local. Sólo podrán enajenarse para construcción de viviendas o para usos productivos de servicios y cualquier otro de interés público, de acuerdo con los planes de ordenación urbanística y lo dispuesto en las respectivas ordenanzas municipales. Son también ejidos los terrenos situados dentro del área urbana de las poblaciones del Municipio, que no tengan dueño, sin menoscabo de los legítimos derechos de terceros válidamente constituidos. Igualmente, se consideran ejidos las tierras baldías ubicadas en el área urbana. Se exceptúan las tierras correspondientes a las comunidades y pueblos indígenas.
Artículo 148. En caso de que la construcción o el uso convenido para el terreno desafectado de su condición de ejido o terreno privado del Municipio, no se realice dentro del plazo previsto en el respectivo contrato traslativo de la tenencia o propiedad y si vencido éste, sin haberse solicitado su prórroga con la justificación correspondiente o cuando la ampliación del plazo le fuere negada por el órgano competente, previo acuerdo expreso del Concejo Municipal, queda autorizado el alcalde o la alcaldesa, con la apertura del debido proceso y audiencia de parte o su representante legal, dictar, por resolución motivada, la resolución del contrato. Publicada en Gaceta Municipal, esta decisión surtirá sus efectos ante terceras personas y el Municipio por su órgano procederá a rescatar el terreno, sin obligación de pago de indemnización alguna. Esta penalidad se considerará inserta y formando parte de todos los contratos que celebre el Municipio, en los cuales su objeto sea la cesión en uso, tenencia o propiedad sobre terrenos ejidos, los que posea bajo presunción de ser ejidos o sobre sus terrenos propios. En el caso de que se trate de contrato otorgado, cuyo documento se haya autenticado o protocolizado, bastará que el Alcalde o Alcaldesa remita con oficio al Notario o Registrador Subalterno, copia de la Gaceta Municipal donde aparece publicada la Resolución, para que de oficio protocolice el acto administrativo que la contiene, estampando las notas marginales en los protocolos respectivos, revirtiendo de pleno derecho la propiedad del inmueble al Municipio.
Artículo 149. La compra de terrenos que resulte de la parcelación de ejidos, así como de terrenos propios del Municipio, se hará a riesgo del comprador, quien no podrá reclamar saneamiento por evicción.
Artículo 150. Se declara de utilidad pública y de interés social la concesión y ampliación de los ejidos municipales. Se consideran de utilidad pública e interés social las tierras pertenecientes al Poder Nacional o a los estados que estén comprendidas dentro del perímetro urbano del Municipio descrito en el Plan de Ordenación Urbanística y que sean necesarias para la expansión urbana. Quedan excluidos de esta afectación ejidal los parques nacionales, los monumentos naturales y demás áreas de especial importancia ecológica, así como las tierras que, por su calidad, sean aptas para la agricultura.
Artículo 151. El Concejo Municipal podrá adoptar, por ordenanza, una política general de no-enajenación de sus terrenos de origen ejidal o propios, así como sujetar su administración, uso y disposición a las restricciones que considere más convenientes al desarrollo de las poblaciones y al interés del Municipio, debiendo reservar áreas suficientes para fines de servicio público.
Artículo 152. En el caso de la adquisición de tierras particulares para la concesión o ampliación de ejidos, el pago podrá hacerse en bonos emitidos por la República, redimibles en un plazo no mayor de veinte años y al interés que se fije en cada emisión, previa la autorización del Ejecutivo Nacional. Los bonos y sus intereses serán pagados en el plazo convenido entre la República y el Municipio, con un tanto por ciento de la proporción del Situado Municipal que corresponda al respectivo Municipio, porcentaje que podrá ser retenido por el Ejecutivo Nacional.
Plasmadas las disposiciones anteriores y en atención a los alegatos presentados ante esta Sala, se constata que el estudio del presente caso recae sobre la competencia de afectación de los bienes del dominio privado de las Municipalidades, los cuales conservan la protección de condición demanial en razón del sentido económico y características de la inalienabilidad e imprescriptibilidad absoluta originaria.
Siendo así que, el legislador en nuestro ordenamiento jurídico ha desarrollado las facultades del titular dominical para enajenar o declarar su inajenabilidad, así como, el régimen aplicable de protección especial y restrictivo, en atención de los elementos de inalienabilidad e imprescriptibilidad, antes referidos, por la protección per se de bienes de propiedad del Municipio.
Ahora bien, del instrumento jurídico sobre el cual se pretende nulidad, esta Sala observa que el mismo en los artículos 13, 14, 25, 26, 27, 30, 37, 43, 46, 49, 65, 66, 70 y 71, permite al Concejo Municipal, en forma unilateral, decidir, entre otros, la aplicación o adquisición de terrenos que constituyan nuevos Ejidos, la potestad de prorrogar, y resolver contratos de arrendamientos sobre Ejidos y demás terrenos rurales, recibir, negar y aprobar las solicitudes de arrendamiento, compra y/o donación sobre los mismos, establecer las modalidades de pago de los cánones de arrendamiento.
Sin embargo, esta Sala Constitucional garante del cumplimiento y aplicación texto fundamental, observa que, de forma expresa en los artículos 168, 169, 174, 175, 176, el constituyente determinó los límites sobre los cuales se erigen los Municipios, sus competencias, organización en cuanto al régimen de gobierno y administración local, asimismo, consta a quién le fue dado el gobierno y administración del Municipio, correspondiéndole a la primera autoridad civil, esto es al Alcalde.
Situación por la cual, esta Sala advierte que el Concejo en ejercicio de sus funciones legislativas atribuidas constitucionalmente no le está dado dirigir la administración y/o potestad de afectación de los Ejidos.
Razón por la cual, en congruencia, con los dispositivos constitucionales y legales parcialmente transcritos, considera esta Sala que los artículos 13, 14, 25, 26, 27, 30, 37, 43, 46, 49, 65, 66, 70 y 71 de la Ordenanza de Reforma Parcial de la Ordenanza sobre Ejidos y demás Terrenos Municipales, sancionada por el Concejo Municipal del Municipio Araure del Estado Portuguesa, publicada en Gaceta Municipal N° 43 del 15 de septiembre de 2008, resultan inconstitucionales, en virtud, de que subyace la usurpación de competencias del Poder Nacional, por parte del Consejo Municipal. Así se decide.
Asimismo, en cuanto a la afectación del bien, sobre el cual, ya hemos referido su origen de dominio público, el cual podría requerirse bajo ciertos supuestos legales que vuelvan a pertenecer a un régimen jurídico en pro de la satisfacción de un interés público, y aun cuando el interesado al adherirse a este régimen demanial, tiene conocimiento de que realiza un negocio jurídico cuyo objeto viene dado por un bien que perteneció al dominio público de la localidad, esta Sala Constitucional advierte que el legislador ha previsto las acciones y procedimientos en el marco del debido proceso para tal fin; razón por la cual lo establecido en los instrumentos normativos que se impugnan, al contemplar procedimientos contrarios a la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y a la Ley Orgánica del Poder Público Municipal son inconstitucionales per se.
Aunado a lo anterior y en atención a las afirmaciones planteadas ante esta Sala, tanto por el recurrente como por el tercero interviniente en cuanto a que las disposiciones impugnadas establecen un procedimiento confiscatorio que vendría a invadir competencias que son propias del Poder Nacional, esta Sala observa, que si bien la normativa nacional permite a las localidades implementar mediante ordenanzas un régimen particular para la enajenación de bienes inmuebles del dominio público susceptibles de ser trasladados hacia los particulares y que el mismo por haber tenido ese carácter puede rescatarse -procedimiento que corresponde al Alcalde o Alcaldesa del Municipio-; más no autoriza de forma alguna nuestro ordenamiento jurídico vigente a los Concejos Municipales a estatuir normativas que implementen procedimientos confiscatorios ni a instituirse como autoridad para ello, toda vez que en las leyes que regulan la materia se establecen con meridiana claridad los mismos así como las autoridades competentes a tales efecto. Razón por la cual, una vez más se advierte que el establecimiento de tales procedimientos confiscatorios devienen en inconstitucionalidad. Así se declara.
En virtud de las declaraciones que anteceden, esta Sala estima procedente anular por razones de inconstitucionalidad las disposiciones contenidas 13, 14, 25, 26, 27, 30, 37, 43, 46, 49, 65, 66, 70 y 71 de la Ordenanza de Reforma Parcial de la Ordenanza sobre Ejidos y demás Terrenos Municipales, sancionada por el Concejo Municipal del Municipio Araure del Estado Portuguesa, publicada en Gaceta Municipal N° 43 del 15 de septiembre de 2008. Así se decide.
En consecuencia, esta Sala Constitucional anula de oficio los acuerdos proferidos por el Concejo Municipal, signados bajo los nos. SCM-008-2016, del 12 de abril de 2016 y SCM-009-2016, de fecha 14 de abril de 2016, publicados en la Gaceta Municipal bajo los números 89 y 90, respectivamente, por incurrir en los vicios detectados ut supra.
En el caso de autos, en resguardo del principio de seguridad jurídica, y conforme al criterio establecido en sentencia n.° 518, del 1° de junio de 2000, (caso: Alejandro Romero), fija los efectos del fallo anulatorio ex tunc, es decir, hacia el pasado. Así se decide.
A tenor de lo dispuesto en el artículo 32 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, se ordena la publicación de esta sentencia en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, en la Gaceta Judicial y en la página web de este Alto Tribunal. Así se decide.
IV
DECISIÓN
Por los razonamientos que anteceden, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la Ley, declara:
PRIMERO: CON LUGAR el recurso de nulidad parcial. En consecuencia, se declara la NULIDAD por razones de inconstitucionalidad de las disposiciones contenidas 13, 14, 25, 26, 27, 30, 37, 43, 46, 49, 65, 66, 70 y 71 de la Ordenanza de Reforma Parcial de la Ordenanza sobre Ejidos y demás Terrenos Municipales, sancionada por el Concejo Municipal del Municipio Araure del Estado Portuguesa, publicada en Gaceta Municipal n.° 43, del 15 de septiembre de 2008.
SEGUNDO: ANULA de oficio los acuerdos proferidos por el Concejo Municipal, signados bajo los nos. SCM-008-2016, del 12 de abril de 2016 y SCM-009-2016, de fecha 14 de abril de 2016, publicados en la Gaceta Municipal números 89 y 90, respectivamente.
TERCERO: Visto que en la presente decisión se declara la nulidad por razones de inconstitucionalidad de las referidas disposiciones contenidas 13, 14, 25, 26, 27, 30, 37, 43, 46, 49, 65, 66, 70 y 71 de la Ordenanza de Reforma Parcial de la Ordenanza sobre Ejidos y demás Terrenos Municipales, sancionada por el Concejo Municipal del Municipio Araure del Estado Portuguesa, publicada en Gaceta Municipal N° 43 del 15 de septiembre de 2008, se ORDENA la publicación del texto íntegro del fallo en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, en la Gaceta Judicial y en la página web de este Alto Tribunal, en cuyo sumario se expresará:
“Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia que declara la nulidad de las disposiciones contenidas 13, 14, 25, 26, 27, 30, 37, 43, 46, 49, 65, 66, 70 y 71 de la Ordenanza de Reforma Parcial de la Ordenanza sobre Ejidos y demás Terrenos Municipales, sancionada por el Concejo Municipal del Municipio Araure del Estado Portuguesa, publicada en Gaceta Municipal N° 43 del 15 de septiembre de 2008”.
CUARTO: Los efectos ex tunc o hacía el pasado del presente fallo.
QUINTO: Se ORDENA a la Secretaría de esta Sala Constitucional que practique, a los fines del cumplimiento de este fallo, las siguientes notificaciones de la parte recurrente, al Presidente del Concejo Municipal del Municipio Araure del Estado Portuguesa, al Síndico Procurador Municipal del referido ente político territorial, del Fiscal General de la República, al Defensor del Pueblo y de la Asamblea Nacional Constituyente.
Publíquese y regístrese. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 25 días del mes de Octubre de dos mil diecisiete (2017). Años: 207° de la Independencia y 158° de la Federación.
El Presidente de la Sala,
Juan José Mendoza Jover
Ponente
El Vicepresidente,
Arcadio Delgado Rosales
Los Magistrados,
Carmen Zuleta de Merchán
Gladys María Gutiérrez Alvarado
Calixto Ortega Ríos
Luis Fernando Damiani Bustillos
Lourdes Benicia Suárez Anderson
La Secretaria,
Mónica Andrea Rodríguez Flores
☞Visualiza la versión original publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela
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