Sentencia N° 1.131 de fecha 28 de julio de 2009, dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, mediante la cual se declara la nulidad del artículo 23 del Reglamento de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Funcionarias o Empleados o Empleadas de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios

Sentencia N° 1.131 de fecha 28 de julio de 2009, dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, mediante la cual se declara la nulidad del artículo 23 del Reglamento de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Funcionarias o Empleados o Empleadas de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.260 de fecha 9 de septiembre de 2009.

Magistrado Ponente: EMIRO GARCÍA ROSAS

Exp. Nº 2006-1425

Mediante escrito presentado ante esta Sala Político-Administrativa el 10 de agosto de 2006, el ciudadano HUGO MEDINA (cédula de identidad Nº 7.627.771), actuando en su condición de “incapacitado con enfermedad ocupacional” y Presidente de la ASOCIACIÓN DE JUBILADOS Y PENSIONADOS DE C.V.G. VENALUM (AJUPEVE), asistido por el abogado José de Jesús DÍAZ (INPREABOGADO No. 49.544), interpuso recurso de nulidad contra el artículo 23 del Reglamento de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, dictado según Decreto Nº 835 del 13 de septiembre de 1995, publicado en Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 4.978 del 29 de septiembre de 1995, que dispone: “La muerte de un beneficiario de una pensión de invalidez no causará pensión de sobrevivientes”.

El 26 de septiembre de 2006 se dio cuenta en Sala y se ordenó pasar el expediente al Juzgado de Sustanciación, lo que se produjo el 18 de octubre de 2006.

En fecha 31 de octubre de 2006 el Juzgado de Sustanciación admitió la acción de nulidad y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, ordenó la notificación del Fiscal General de la República, del Director General del Despacho de la Presidencia de la República y de la Procuradora General de la República. Se ordenó librar el cartel a que se refiere el aparte once del artículo 21 de la referida Ley.

Mediante diligencias de fechas 16 y 30 de noviembre de 2006, se dejó constancia en autos de haber practicado las notificaciones al Director General del Despacho de la Presidencia y a la Fiscalía General de la República, respectivamente.

En fecha 7 de diciembre de 2006 el ciudadano Rubén José RODRÍGUEZ (cédula de identidad Nº 3.695.685), con el carácter de Presidente de la Asociación de Jubilados y Pensionados de la C.V.G. Aluminios del Caroní (AJUPAL), asistido por el abogado José de Jesús DÍAZ, ya identificado, se adhirió al recurso de nulidad en representación de los setecientos cincuenta (750) pensionados que forman parte de dicha Asociación.

Por diligencia del 12 de diciembre de 2006 fue consignada a los autos la notificación efectuada a la Procuraduría General de la República.

El 23 de enero de 2007 se libró el cartel a los fines de la notificación de los terceros interesados, el cual fue retirado, publicado y consignado por el ciudadano Hugo MEDINA, asistido por la abogada Anakarina HERNÁNDEZ (INPREABOGADO Nº 98.891), actuando con el carácter de Presidente de la Asociación de Jubilados y Pensionados de C.V.G. Venalum, C.A.; con tal carácter, en esa misma fecha “revocó cualquier facultad otorgada en el presente procedimiento al abogado en ejercicio José de Jesús Díaz”.

En fecha 18 de abril de 2007 el ciudadano Hugo MEDINA, asistido por la abogada Anakarina HERNÁNDEZ, solicitó que habiendo concluido el lapso probatorio, se remitiera el expediente a la Sala. En la misma fecha el Juzgado de Sustanciación acordó lo requerido.

Por auto de fecha 25 de abril de 2007 se dio cuenta en Sala. Asimismo, se designó ponente al Magistrado Emiro García Rosas y se fijó el tercer (3º) día de despacho para comenzar la relación.

El 3 de mayo de 2007 se dejó constancia en autos del comienzo de la relación de la causa y se fijó el décimo día de despacho para que tuviera lugar el acto de informes, el cual fue diferido para el 6 de diciembre de 2007.

En fecha 28 de noviembre de 2007 se adhirió al presente recurso de nulidad el abogado José de Jesús DÍAZ, actuando como apoderado judicial de los ciudadanos que se identifican con sus respectivos números de cédula entre paréntesis: Pedro Ceveriano BRAZÓN ALCALÁ (8.453.536), Raúl Benicio SIFONTES (4.030.405), Néstor Aquiles FERNÁNDEZ (5.601.618), José Maclobio BRICEÑO OCHOA (4.520.098), Luis Alberto RAMÍREZ (5.557.359), José Rafael HERNÁNDEZ MARCANO (4.037.258), Pedro Roberto SUÁREZ PÉREZ (3.944.746), Carlos Alberto MATA QUIJADA (8.177.803), Ezequiel Albino BOADA FERMÍN (4.297.600), Hernán José SOTO (2.749.619), Argenis de Jesús GARCÍA BLANCO (9.026.124), Arturo del Valle PAÚL ACERO (8.891.450), Domingo Arnaldo MOLINA PÉREZ (4.031.534), Juan Bautista MOYA TOTESAUT (6.378.237), Luis Armando URBANEJA (6.620.927), Luis Alberto PILDAIN PÉREZ (9.912.575), José Segundo INAGAS RODRÍGUEZ (4.939.897), Luis Guillermo TORRES VALDERREY (4.619.219), Miguel Arcángel ROA PERNÍA (8.096.425), Alfredo Rafael RIVAS VIVAS (8.922.660), Luis Magin BALLERA APONTE (9.412.981) y Jesús Rafael MARES RODRÍGUEZ (4.940.885), en su condición de “trabajadores pasivos” de la empresa C.V.G. Carbones del Orinoco, C.A. (CARBONORCA).

El 6 de diciembre de 2007 tuvo lugar el acto de Informes, al que compareció el recurrente asistido por la abogada Anakarina HERNÁNDEZ, la representación de la Procuraduría General de la República y el abogado José de Jesús DÍAZ en representación de los terceros, quienes expusieron sus argumentos y consignaron sus conclusiones.

En fecha 14 de febrero de 2008 se dijo “VISTOS”.

Mediante diligencia del 4 de marzo de 2008 el ciudadano Hugo MEDINA, asistido por la abogada Carmen CARDOZO (INPREABOGADO Nº 35.350), solicitó se dictase sentencia. El 25 de junio de 2008 ratificó su solicitud.

El 10 de julio de 2008 solicitó se dictase sentencia el apoderado judicial de los terceros intervinientes.

En fecha 8 de septiembre de 2008 ratificó la solicitud de pronunciamiento definitivo el ciudadano Hugo MEDINA, esta vez asistido por la abogada Marielyna GUINAND (INPREABOGADO Nº 90.763).

Por escrito del 5 de febrero de 2009 el ciudadano Hugo MEDINA, asistido por la abogada Anakarina HERNÁNDEZ, ratificó su solicitud se sentencia, hizo consideraciones con relación a la “discriminación” entre jubilados y pensionados, en cuanto al origen de las enfermedades adquiridas por los pensionados a consecuencia de la exposición continua a “gases, vapores tóxicos, polvos contaminantes, altas temperaturas, productos irritantes, alúmina, carbón, alquitrán, coque, hulla, entre otros componentes químicos”. Asimismo, consignó lo siguiente: 1) “muestra de los informes médicos en donde constan las patologías con las que[egresan] de la empresa”, 2) informes médicos de enfermos ocupacionales egresados de CVG Venalum, 3) notas de prensa “en las cuales se refleja la contaminación en Ciudad Guayana, ocasionada por la empresas básicas”, 4) “CD que contiene presentación de fotos alusivas a las áreas de trabajo y la contaminación a que [están] expuestos”, 5) “Exposición de algunos químicos que forman parte del proceso en las empresas”, 6) “muestra del daño que causa la contaminación a la vegetación dentro de la empresa”, y 7) “Bombillo en el cual se ve adherido restos de alúmina y otros químicos”.

 El 8 de julio de 2009 solicitó se dictase sentencia el ciudadano Hugo MEDINA, asistido por la abogada Anakarina HERNÁNDEZ.

I

RECURSO DE NULIDAD

Los recurrentes para fundamentar su pretensión alegaron lo siguiente:

Que el artículo 23 del Reglamento de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, es violatorio de los principios que rigen la Carta Magna, cuales son, la igualdad, justicia social, responsabilidad social y preeminencia de los derechos humanos.

Que en el caso de los trabajadores que obtienen la jubilación del organismo o ente al que prestaron sus servicios, dicha pensión es extensible a sus herederos; no obstante, cuando se trata de un trabajador declarado en estado de invalidez, la referida norma es discriminatoria por cuanto cercena al incapacitado el derecho a la progresividad, trasladándose tal limitación al grupo familiar que expresamente es excluido.

Que “el jubilado y el pensionado son casos estrechamente parecidos, de hecho las nóminas y las asociaciones que los agrupan, en especial la que intenta este recurso lleva por nombre ASOCIACIÓN DE JUBILADOS Y PENSIONADOS, lo que indica que los mismos están íntimamente ligados y sería discriminatorio que los sobrevivientes de los jubilados sólo sean acreedores de la pensión de sobrevivientes, no corriendo igual suerte los sobrevivientes del beneficiario de pensión de invalidez”.

Como fundamentación jurídica invocan los artículos 2, 3, 19, 21, 26, 80 y 89 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y el artículo 86 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo.

Según lo argumentado consideran inconstitucional el referido artículo y solicitan su nulidad.

II

ARGUMENTOS DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

Mediante escrito consignado en el acto de Informes por la abogada Carmen Coromoto NEGRE GIL (INPREABOGADO Nº 50.592), en representación de la República, solicitó la declaratoria sin lugar del recurso de nulidad y alegó lo siguiente:

Que “el recurso es ambiguo, pues en su inicio se realizan una serie de planteamientos generales y confusos; se hacen alusiones a la jubilación y a la incapacidad en forma imprecisa; para luego de la trascripción del artículo 23 del Reglamento de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, denunciar una presunta discriminación entre los jubilados y los incapacitados en cuanto al otorgamiento de la pensión de sobreviviente; lo cual lo haría inadmisible…” (sic).

Que si bien “está claro que se pretende la nulidad del artículo 23 del Reglamento de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, no están en modo alguno claros los motivos para declarar su inconstitucionalidad…”.

Que la situación prevista en el artículo 86 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo es distinta a la que prevé el artículo cuya nulidad se solicita.

Que “la incapacidad prevista en la reglamentación funcionarial orienta su aplicación hacia cualquier problema de salud que pudiese impedir o limitar el desarrollo normal de las actividades laborales del funcionario público”.

Que “al tratarse de supuestos diferentes, no hay ningún trato discriminatorio entre los destinados a una jubilación o pensión, como pretende el recurrente; siendo pertinente su regulación de manera diferente, sin que ello origine inconstitucionalidad alguna”.

III

OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO

La abogada Miriam Omaira PINEDA DE FARIÑAS (INPREABOGADO N° 13.962), actuando como Fiscal Tercera del Ministerio Público, en la oportunidad de emitir opinión lo hizo en los siguientes términos:

Que “el Estado venezolano en la actual Constitución ha sido concebido como social y democrático de Derecho y de Justicia, comprometido así con el progreso integral que los venezolanos aspiran y con el desarrollo humano que les permita una calidad de vida digna, siendo además el trabajo uno de los procesos fundamentales para alcanzar tales fines”.

Que la norma impugnada fue dictada en 1995, bajo los criterios de la Constitución de 1961.

Que “en un Estado democrático y social, las personas que dependían de un trabajador beneficiario de una pensión de invalidez al momento de su muerte, tienen el mismo derecho a recibir la pensión de sobreviviente, como en efecto se tiene en el caso de los dependientes de los trabajadores que reciben la pensión de jubilación”.

Que el artículo 2 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo indica que las normas en ella contenidas “son de orden público, por lo que se persigue la uniformidad en la aplicación de sus disposiciones, incluso de manera prioritaria a los contratos individuales, convenciones o acuerdos colectivos de trabajo, a menos que éstos establezcan mayores beneficios para los trabajadores”.

Por lo anteriormente expresado, dicha representación opina “que el artículo 23 del Reglamento de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, resulta inconstitucional por contrariar los principios dispuestos en los artículos 2 y 3 del Texto Fundamental e igualmente es nulo por ilegalidad, puesto que colide con el artículo 86 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo”.

IV

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Como puntos previos al pronunciamiento de fondo del recurso interpuesto, pasa la Sala a decidir acerca de la solicitud de varios pensionados para que se les tenga como terceros coadyuvantes, así como del alegato de inadmisibilidad del recurso planteado por la representación judicial de la República.

Primer punto previo: solicitudes de ser tenidos como terceros coadyuvantes

El ciudadano Rubén José RODRÍGUEZ, asistido por el abogado José de Jesús DÍAZ, con el carácter de Presidente de la Asociación de Jubilados y Pensionados de la C.V.G. Aluminios del Caroní (AJUPAL), pidió se le tenga a él y a setecientos cincuenta (750) pensionados que forman parte de dicha Asociación como terceros coadyuvantes. También pidió lo mismo el identificado abogado, actuando como apoderado judicial de los ciudadanos Pedro Ceveriano BRAZÓN ALCALÁ, Raúl Benicio SIFONTES, Néstor Aquiles FERNÁNDEZ, José Maclobio BRICEÑO OCHOA, Luis Alberto RAMÍREZ, José Rafael HERNÁNDEZ MARCANO, Pedro Roberto SUÁREZ PÉREZ, Carlos Alberto MATA QUIJADA, Ezequiel Albino BOADA FERMÍN, Hernán José SOTO, Argenis de Jesús GARCÍA BLANCO, Arturo del Valle PAÚL ACERO, Domingo Arnaldo MOLINA PÉREZ, Juan Bautista MOYA TOTESAUT, Luis Armando URBANEJA, Luis Alberto PILDAIN PÉREZ, José Segundo INAGAS RODRÍGUEZ, Luis Guillermo TORRES VALDERREY, Miguel Arcángel ROA PERNÍA, Alfredo Rafael RIVAS VIVAS, Luis Magin BALLERA APONTE y Jesús Rafael MARES RODRÍGUEZ, previamente identificados, en su condición de “trabajadores pasivos” de la empresa C.V.G. Carbones del Orinoco, C.A. (CARBONORCA). Al respecto, la Sala observa:

Los referidos ciudadanos invocan su condición de pensionados por incapacidad, y que estuvieron, según informan en cada petición, al servicio de las empresas C.V.G. Aluminios del Caroní, C.A. y C.V.G. CARBONORCA. En efecto, el primer grupo consignó ante esta Sala fotocopia de la modificación de los estatutos sociales de la Asociación Civil que los congrega, de la cual se desprende lo siguiente: 1) Su denominación es Asociación Civil de Jubilados y Pensionados de C.V.G. Aluminios del Caroní (AJUPAL); 2) el objeto de la Asociación será “contribuir y luchar por el mejoramiento de sus miembros y de su familia, mediante el desarrollo de programas y planes culturales, sociales y económicos, luchar y velar porque todas aquellas resoluciones, decretos y normas que dicte el ejecutivo nacional, el gobierno regional o la empresa C.V.G. ALCASA en beneficio de los jubilados y pensionados se cumpla estrictamente… defender los intereses de sus miembros, prestarle asistencia técnica, legal, administrativa y cualquiera otra que esté a su alcance, cuando así se lo requieran sus afiliados…”. El segundo grupo trajo las constancias de “trabajo” expedidas por el Departamento de Relaciones Industriales de CVG CARBONORCA, en las que se verifica tal condición.

En lo que respecta a dicha solicitud, debe la Sala hacer referencia al contenido del artículo 370, ordinal 3º del Código de Procedimiento Civil, aplicable supletoriamente por remisión expresa del primer aparte del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, según el cual:

 “Artículo 370.- Los terceros podrán intervenir, o ser llamados a la causa pendiente entre otras personas, en los casos siguientes:

(...)

3º Cuando el tercero tenga un interés jurídico actual en sostener las razones de alguna de las partes y pretende ayudarla a vencer en el proceso.

(...)” (Subrayado de esta Sala). 

            Asimismo, el artículo 379 del referido Código establece lo siguiente:

“Artículo 379.- La intervención del tercero a que se refiere el ordinal 3° del artículo 370, se realizará mediante diligencia o escrito, en cualquier estado y grado de proceso, aun con ocasión de la interposición de algún recurso. Junto con la diligencia o el escrito, el tercero deberá acompañar prueba fehaciente que demuestre el interés que tenga en el asunto, sin lo cual no será admitida su intervención” (Subrayado de esta Sala).

De las normas transcritas, como del escrito presentado por los identificados ciudadanos y de la documentación que consignaron en autos para fundamentar su solicitud, observa la Sala que el interés procesal de los peticionantes deriva de la eficacia directa de la cosa juzgada que se produzca en el presente caso, pues los recurrentes pretenden la nulidad del artículo 23 del Reglamento de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, disposición que les es aplicable directamente, pues la situación de ellos en este proceso es propiamente de partes, por disponer de legitimación ad causam, porque la decisión que tome la Sala comprenderá necesariamente la de su situación jurídica; por lo tanto, a esos peticionarios que solicitan se les tenga por terceros adhesivos, este Máximo Tribunal los califica como partes. Así se declara.

Segundo punto previo: inadmisibilidad del recurso

Seguidamente la Sala pasa a examinar la inadmisibilidad formulada por la representante de la República, al plantear que el recurso es ambiguo y que sus argumentos son generales y confusos, haciendo alusiones a la jubilación y a la incapacidad en forma imprecisa, concluyendo luego de transcribir el artículo 23 del Reglamento de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, que hacer “una presunta discriminación entre los jubilados y los incapacitados en cuanto al otorgamiento de la pensión de sobreviviente” haría inadmisible el recurso.

Según entiende la representante de la República, se pretende la nulidad del artículo 23 del Reglamento de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, pero no se precisan “los motivos para declarar su inconstitucionalidad…”.

Al respecto se observa que ciertamente el escrito recursivo es poco argumentativo y generalizante en sus fundamentos, pero en su texto se denota que la pretensión de los recurrentes va dirigida a obtener la nulidad del artículo 23 del Reglamento de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios,por considerar que la norma en cuestión es discriminatoria, en virtud de que la pensión por incapacidad no causa pensión de sobreviviente; en cambio, la jubilación si causa tal pensión.

La Sala considera que la petición -pese a su presentación generalizante- es suficiente para entender la pretensión, desestimándose, en consecuencia, la solicitud de inadmisibilidad planteada. Además, desatender esta pretensión por una mera razón formal cuando es evidentemente claro el asunto solicitado, implicaría violar el artículo 257 constitucional, que ordena a los juzgadores privilegiar el fondo sobre la forma. Así se decide.

Cuestión de fondo

Precisado lo anterior, pasa la Sala a decidir el recurso de nulidad planteado por la Asociación de Jubilados y Pensionados de C.V.G. VENALUM (AJUPEVE) y los ciudadanos que intervinieron como partes[jubilados y pensionados de C.V.G. Aluminios del Caroní (AJUPAL) y “trabajadores pasivos” de la empresa C.V.G. Carbones del Orinoco, C.A. (CARBONORCA)]. Al respecto observa:

Los recurrentes solicitan la nulidad del artículo 23 del Reglamento de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, dictado según Decreto Nº 835 del 13 de septiembre de 1995, publicado en Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 4.978 del 29 de septiembre de 1995, reformado parcialmente según Decreto Nº 3.208, publicado en Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 36.618 del 11 de enero de 1999. Dicha norma es del tenor siguiente:

“Artículo 23: La muerte de un beneficiario de una pensión de invalidez no causará pensión de sobrevivientes”.

Alegan que el artículo transcrito es violatorio de los principios de igualdad, justicia social, responsabilidad social y preeminencia de los derechos humanos previstos en la Carta Magna, porque respecto de los trabajadores que obtienen la jubilación del ente al que prestaron sus servicios (en el caso de autos CVG VENALUM, CVG ALCASA y CVG CARBONORCA), dicha pensión es extensible a sus herederos; en cambio, cuando se trata de un trabajador declarado en estado de invalidez (pensionado), la referida norma los discrimina, por cuanto cercena al incapacitado (beneficiario de la pensión de invalidez) el derecho a la progresividad, trasladándose tal limitación al grupo familiar que expresamente es excluido por la norma en cuestión. Tales alegatos concluyen en que los sobrevivientes de los inhabilitados no tendrán derecho a seguir percibiendo la referida pensión.

Que “el jubilado y el pensionado son casos estrechamente parecidos, de hecho las nóminas y las asociaciones que los agrupan, en especial la que intenta este recurso lleva por nombre ASOCIACIÓN DE JUBILADOS Y PENSIONADOS, lo que indica que los mismos están íntimamente ligados y sería discriminatorio que los sobrevivientes de los jubilados sólo sean acreedores de la pensión de sobrevivientes, no corriendo igual suerte los sobrevivientes del beneficiario de pensión de invalidez”.

Adicionalmente, invocan a su favor el artículo 86 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, sin explicar los motivos por los cuales consideran que la disposición en cuestión pudiera ser relevante para la satisfacción de su pretensión.

El aludido artículo 86 dispone lo siguiente:

“Artículo 86: La muerte, como una contingencia del trabajador o trabajadora amparado o de un beneficiario de pensión por discapacidad total permanente para el trabajo habitual o discapacidad absoluta permanente para cualquier tipo de actividad laboral, como consecuencia de un accidente de trabajo o enfermedad ocupacional, causa el derecho a sus sobrevivientes a recibir una pensión pagadera en catorce (14) mensualidades anuales, en el territorio de la República, en moneda nacional. (…)”.

La referida disposición contempla la indemnización a los familiares del trabajador cuya muerte deviniera de una contingencia laboral, o de aquél que fuera beneficiario de una pensión por discapacidad cuando dichos infortunios se produzcan como consecuencia del incumplimiento de las normas de prevención, condiciones y medio ambiente en el trabajo.

El supuesto de derecho regulado en la norma antes transcrita es distinto a aquél cuya nulidad ha sido demandada; por lo tanto, la Sala no encuentra razones para profundizar en un análisis comparativo de ambas disposiciones, asunto que además no constituye el objeto del recurso planteado en el que no se ventila colisión normativa alguna.

Sin embargo, sí considera importante destacar el contenido del artículo 86 antes transcrito, sólo con el propósito que de seguidas se expondrá, para lo cual es relevante aludir también a la Ley del Seguro Social, que en sus artículos 13 al 26 (Capítulo II, De la invalidez y la incapacidad parcial) establece los requisitos y condiciones para que el trabajador tenga derecho a percibir una pensión de invalidez como consecuencia de un accidente de trabajo o enfermedad profesional, pensión que está destinada a compensar la pérdida de capacidad de ganancia de quién haya sido víctima de un infortunio del trabajo, y garantizarle la percepción de un ingreso.

En el mencionado Capítulo “se considera inválido, el asegurado que quede con una pérdida de más de dos tercios (2/3) de su capacidad para trabajar…presumiblemente permanente o de larga duración”, con derecho a percibir la pensión, siempre que tenga acreditadas un número específico de cotizaciones. Igual derecho tendrá quien padezca de incapacidad parcial mayor del veinticinco por ciento (25%) y no superior a los dos tercios (2/3), “mientras ésta subsista y desde que el asegurado deje de percibir indemnizaciones diarias por esa incapacidad”.

Asimismo, los artículos 27 al 31 eiusdem regulan lo referente a la pensión por vejez, estableciendo que el asegurado “después de haber cumplido sesenta (60) años de edad si es varón o cincuenta y cinco (55) si es mujer, tiene derecho a una pensión… siempre que tenga acreditadas un mínimo de setecientas cincuenta (750) semanas cotizadas”.

De otra parte, el artículo 32 de la referida Ley dispone lo siguiente:

“Artículo 32: La pensión de sobrevivientes se causa por el fallecimiento de un beneficiario de pensión de invalidez o vejez en todo caso y por el fallecimiento de un asegurado siempre que éste:

a)      Tenga acreditadas no menos de setecientas cincuenta (750) cotizaciones semanales; o bien

b)      Cumpla con los requisitos para tener derecho a una pensión de invalidez al momento de fallecer; o bien

c)      Haya fallecido a causa de un accidente del trabajo o enfermedad profesional: o por un accidente común, siempre que el trabajador para el día del accidente esté sujeto a la obligación del Seguro Social”. (Destacado de esta Sala).

Las normas citadas evidencian la existencia de leyes nacionales (Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo y Ley del Seguro Social) que amparan a los sobrevivientes de un pensionado por invalidez o por vejez; no obstante, la causación de las referidas pensiones supone el cumplimiento de requisitos diferentes para supuestos también diferentes.

De sus contenidos se colige que los requisitos para obtener la pensión por vejez son: el cumplimiento de una determinada edad y la acreditación de un número mínimo de cotizaciones; en cambio, para el otorgamiento de la pensión de invalidez se requiere que el trabajador hubiese sufrido un accidente o enfermedad profesional, que comporte para él pérdida de su capacidad para el desempeño de su labor, es decir, se refiere a situaciones distintas, reguladas en forma diferente y cuyas consecuencias son igualmente diversas.

Lo anterior viene al caso porque los recurrentes alegan que la situación del jubilado y el pensionado es “parecida”, porque “de hecho las nóminas y las asociaciones que los agrupan, en especial la que intenta este recurso lleva por nombre ASOCIACIÓN DE JUBILADOS Y PENSIONADOS”, y sería -en su opinión- “discriminatorio que los sobrevivientes de los jubilados sólo sean acreedores de la pensión de sobrevivientes, no corriendo igual suerte los sobrevivientes del beneficiario de pensión de invalidez”.

Al respecto, este Máximo Tribunal ha manifestado que “…sólo existe desigualdad inconstitucional cuando, pese a la identidad de una situación, el derecho prevé soluciones distintas que no encuentran justificación…” (vid. sentencia de la Sala Constitucional Nº 1452 del 3/08/2004). En similares términos se ha pronunciado esta Sala al expresar que “sólo puede advertirse un trato discriminatorio en aquellos casos en los cuales se compruebe que frente a circunstancias similares y en igualdad de condiciones, se ha manifestado un tratamiento desigual” (vid. Sentencias de esta Sala números 01450, 00526 y 00004 de fechas 7 de junio de 2006, 11 de abril de 2007 y 14 de enero de 2009, respectivamente).

No sucede así en el caso de autos, pues no existen soluciones distintas para casos iguales. En efecto, los recurrentes comparan la situación de los jubilados con la de los pensionados por incapacidad permanente, por el hecho de conformar un gremio y una misma nómina; no obstante, ni del criterio de agrupación alegado, ni del análisis de los cuerpos normativos referidos dimana tal igualdad. La jubilación está referida al cumplimiento concurrente de los requisitos mínimos de edad, años de servicio y número de cotizaciones aportadas por el trabajador, lo que indica un desempeño laboral prolongado, no comportando tal situación, necesariamente, la pérdida de capacidad para seguir realizando un trabajo; en cambio, la pensión por invalidez implica siempre una merma permanente de la capacidad para trabajar, debido a una enfermedad ocupacional o accidente laboral.

En consecuencia, resulta improcedente la denuncia de violación al principio de igualdad. Así se decide.

Con relación a la denunciada contravención contenida en el artículo  23 del Reglamento de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, respecto de los postulados constitucionales que propugnan la justicia social, responsabilidad social y preeminencia de los derechos humanos, esta Sala examina lo siguiente:

De la lectura del expediente se observa que el thema decidendum se circunscribe a obtener la nulidad de una norma de rango reglamentario.

Al respecto, la doctrina ha sostenido que las normas reglamentarias pueden detallar, explicar, desarrollar, complementar e interpretar a la Ley, siempre que no contrasten e innoven en relación con lo establecido por el texto legislativo, es decir, que no alteren el espíritu, propósito y razón de la Ley.

A este respecto, hay autores que señalan que “Su sumisión a la Ley es absoluta, en varios sentidos: no se produce más que en los ámbitos que la Ley le deja, no puede intentar dejar sin efecto los preceptos legales o contradecirlos, no puede suplir a la Ley allí donde ésta es necesaria para producir un determinado efecto o regular un cierto contenido”. (Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández, Curso de Derecho Administrativo I, octava edición, página 168).

Acerca del alcance y contenido de la garantía de la reserva legal (en relación al ejercicio de la facultad de reglamentar las leyes), en sentencia Nº 00302 del 12 de marzo de 2008, esta Sala reitera la jurisprudencia de este Máximo Tribunal (Sala Constitucional), que sostiene lo siguiente:

“...la figura de la reserva legal viene dada por la consagración a nivel constitucional de determinadas materias que, debido a la importancia jurídica y política que tienen asignadas, sólo pueden ser reguladas mediante ley, desde el punto de vista formal, y ello excluye la posibilidad de que tales materias sean desarrolladas mediante reglamentos o cualquier otro instrumento normativo que no goce de dicho rango legal.

Ahora bien, en virtud de lo previsto en el artículo 190, numeral 10 de la Constitución de 1961 -hoy, artículo 236, numeral 10 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela- el Ejecutivo Nacional puede reglamentar las leyes que se dicten en materias que pertenezcan a la reserva legal, incluso cuando tengan carácter de leyes orgánicas; lo que permite la participación del Poder Ejecutivo en el desarrollo de los principios contenidos en la Ley, siempre que no altere su espíritu, propósito y razón, y sin que ello pueda significar, en modo alguno, el otorgamiento al Presidente de la República de la potestad de legislar en torno a la materia o materias específicas que estén delimitadas por la Ley.

Así, el principio de la reserva legal contiene una obligación para el legislador de regular en el texto de la Ley de que se trate, toda la materia relacionada con ésta, de tal manera que, sólo puede remitir al reglamentista la posibilidad de establecer o fijar los detalles de su ejecución, esto es, explicar, desarrollar, complementar e interpretar a la Ley en aras de su mejor ejecución, estando prohibidas, por constituir una violación a la reserva legal, las remisiones ‘genéricas’ que pudieran originar reglamentos independientes, o dar lugar a los reglamentos ‘delegados’ ”. (Sentencia de la Sala Constitucional Nº 2338 del 21 de noviembre de 2001), (subrayado de esta decisión).

De conformidad con la jurisprudencia citada, los aspectos fundamentales de las leyes dictadas conforme al procedimiento de elaboración y sanción previsto en la Constitución, son regulados por el órgano deliberante nacional, pudiendo el Poder Ejecutivo establecer los aspectos necesarios para su aplicación y ejecución, salvo la potestad legislativa delegada que puede ejercer el Presidente de la República.

Conforme al Texto Fundamental corresponde al Presidente de la República reglamentar total o parcialmente las leyes, sin alterar su espíritu, propósito y razón (numeral 10 del artículo 236 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela), pero a su vez constituye una atribución y obligación cumplir y hacer cumplir la Constitución y las leyes (numeral 1 del artículo 236 eiusdem), función que corresponde al Poder Ejecutivo Nacional.

En el presente caso, para determinar si la norma cuya nulidad se solicita deriva del desarrollo de la Ley a cuyas disposiciones se debe someter, se hace indispensable analizar lo que respecto a la pensión de sobreviviente dispone la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, publicada en Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 3.850 Extraordinario del 18 de julio de 1986, reformada parcialmente según Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 38.426 del 28 de abril de 2006, reimpresa por error material en la Gaceta Oficial Nº 38.501 del 16 de agosto del citado año. Dicha Ley establece en el artículo 15 lo siguiente:

“Artículo 15. La pensión de sobreviviente se causará por el fallecimiento de un beneficiario o beneficiaria de jubilación o de un empleado o empleada que a la fecha de su muerte llenare los requisitos para tener derecho a la jubilación. No se otorgará más de una pensión por mérito de un solo causante”. (Destacado de esta Sala).

De este dispositivo se evidencia que el legislador estableció la manera de cómo puede causarse la pensión de sobreviviente, disposición que mantiene su texto original contenido en la Ley reformada.

Por su parte, la última modificación del Reglamento de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, tiene data del 11 de enero de 1999.

Es importante resaltar la data de este Reglamento, por cuanto de la referida fecha se infiere que el contenido del artículo 23, cuya nulidad se pide, es anterior a la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, vigente desde el 30 de diciembre de 1999.

Lo anterior viene a colación porque la Constitución vigente contempla en el Capítulo V denominado “De los Derechos Sociales y de las Familias”, normas que otorgan una protección especial a la seguridad social y al trabajo, considerado como un “hecho social”. En efecto, los artículos 86 y 89 disponen lo siguiente:

“Artículo 86. Toda persona tiene derecho a la seguridad social como servicio público de carácter no lucrativo, que garantice la salud y asegure protección en contingencias de maternidad, paternidad, enfermedad, invalidez, enfermedades catastróficas, discapacidad, necesidades especiales, riesgos laborales, pérdida de empleo, desempleo, vejez, viudedad, orfandad, vivienda, cargas derivadas de la vida familiar y cualquier otra circunstancia de previsión social. El Estado tiene la obligación de asegurar la efectividad de este derecho, creando un sistema de seguridad social universal, integral, de financiamiento solidario, unitario, eficiente y participativo, de contribuciones directas o indirectas. La ausencia de capacidad contributiva no será motivo para excluir a las personas de su protección. Los recursos financieros de la seguridad social no podrán ser destinados a otros fines. Las cotizaciones obligatorias que realicen los trabajadores y trabajadoras  para cubrir los servicios médicos y asistenciales y demás beneficios de la seguridad social podrán ser administrados sólo con fines sociales bajo la rectoría del Estado. Los remanentes netos del capital destinado a la salud, la educación y la seguridad social se acumularán a los fines de su distribución y contribución en esos servicios. El sistema de seguridad social será regulado por una ley orgánica especial”. (Destacado de la Sala).

“Artículo 89. El trabajo es un hecho social y gozará de la protección del Estado. La ley dispondrá lo necesario para mejorar las condiciones materiales, morales e intelectuales de los trabajadores y trabajadoras. Para el cumplimiento de esta obligación del Estado se establecen los siguientes principios:

1. Ninguna ley podrá establecer disposiciones que alteren la intangibilidad y progresividad de los derechos y beneficios laborales. (…)

5. Se prohíbe todo tipo de discriminación por razones de política, edad, raza, sexo o credo o por cualquier otra condición. (…)”. (Destacado de la Sala).

De las disposiciones transcritas se desprende la intención del constituyente de brindar protección a todas las personas por las contingencias surgidas, entre las que se encuentran los estados de invalidez y riesgos laborales. Asimismo, se considera el trabajo como un hecho social, se prohíbe cualquier retroceso de los derechos y beneficios laborales (principio de progresividad) y también se prohíbe todo tipo de discriminación relacionada con las condiciones mencionadas.

Por su parte, los reglamentos dictados por cualquier autoridad administrativa están sometidos al control de constitucionalidad y legalidad que ejerce esta Sala, de conformidad con los artículos 259 y 266 numeral 5 de la Constitución vigente (artículo 190 ordinal 10 de la derogada Constitución). Así lo expresó este Máximo Tribunal en sentencia Nº 48 dictada por la antes denominada Corte Suprema de Justicia de fecha 10 de mayo de 1965, declarando lo siguiente:

“Es inherente a la función administrativa la facultad que tiene la Administración de dictar actos que contengan normas de carácter general. Los reglamentos son, precisamente, actos de esta naturaleza. Dentro de la clasificación general de éstos figura el que se denomina subordinado, porque es dictado para complementar la ley o asegurar su ejecución. La actividad reglamentaria está en estos casos limitada y encausada por la norma legal, y de ahí que toda disposición reglamentaria que viole la Constitución o las leyes es susceptible de anulación o de inaplicación en los casos concretos”. (Ver copiador de sentencias, año 1965, segundo trimestre, página 6).

Con referencia a los Reglamentos Ejecutivos, la Constitución exige en su artículo 236 numeral 10, que no deben alterar el “espíritu, propósito y razón” de las leyes. Al respecto, la entonces denominada Corte Federal y de Casación en Corte en Pleno, expresó lo siguiente:

“Se altera el espíritu de la Ley cuando el acto reglamentario contiene excepciones o sanciones no previstas, o disposiciones contrarias a los fines perseguidos por el Legislador”. (Ver sentencia del 4 de junio de 1952 en Gaceta Forense Nº 11, 1952, página 25).

En otra sentencia, la Corte en Pleno precisó esta sujeción al declarar lo que sigue:

“El decreto reglamentario o Reglamento Ejecutivo, tomado en su acepción estricta -que es la que interesa en este caso-, tiene como antecesor a la Ley, de la cual es derivación, efecto y corolario. Esta sienta el principio, aquél prevé y desarrolla sus consecuencias, facilita su aplicación a los pormenores y determina las medidas necesarias para su aplicación. De ahí que cuando el reglamento ejecutivo se propasa y se ocupa de reparar las diferencias de la Ley, regula cuestiones no comprendidas en ella, o se aparta del espíritu, propósito y razón que lógicamente han debido guiar al Legislador en su elaboración, se está en presencia de una extralimitación de atribuciones, en el primer caso, y de una violación del texto constitucional en el segundo; y en uno y otro, de un reglamento ejecutivo viciado, en todo o en parte, de ilegalidad por violatorio de expresas normas de la Ley Fundamental”. (Ver sentencia del 24 de septiembre de 1952 en Gaceta Forense Nº 1, 1958, página 151).

Obviamente, el legislador no ha encomendado al reglamentista dictar normas que pugnen con la Carta Magna, por lo que ante reglamentos que arriben a resultados manifiestamente desproporcionados o que atenten contra la justicia natural, debe el órgano jurisdiccional declarar que su disconformidad con los postulados constitucionales impone restablecer la situación jurídica infringida, declarando su nulidad.

Siendo la norma reglamentaria desarrollo de la legal, no le está dado al reglamentista crear un supuesto distinto o desarrollar un ámbito más allá del previsto en la ley. La potestad reglamentaria no puede ir allende el “complemento indispensable” que garantice el desarrollo y la ejecución de la ley; no podría contener nuevos mandatos normativos, ni podría agravar cargas u obligaciones que la ley desarrolla.

En el presente caso, el artículo 15 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Funcionarias o Empleados o Empleadas de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios dispone que la pensión de sobreviviente se obtendrá por el fallecimiento del beneficiario de la pensión de jubilación; nada mencionó sobre los casos en los que el beneficio acordado hubiera sido la pensión de invalidez.

Al contemplar el artículo 23 del Reglamento de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Funcionarias o Empleados o Empleadas de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios que la muerte de un beneficiario de una pensión de invalidez no causará pensión de sobrevivientes, hizo intrusión en un ámbito que es potestativo de la Ley, y que ésta -siéndole propio- no contempló, invadiendo así el Reglamento la reserva legal; y más aún, alterando el “espíritu, propósito y razón” de la Ley.

La referida norma reglamentaria creó una limitación a los sobrevivientes de los pensionados por invalidez, que la Ley no reguló expresamente, no resultando tal restricción compatible con los postulados previstos en los transcritos artículos 86 y 89 constitucionales, vigentes desde el 30 de diciembre de 1999, cuya protección especial prohíbe cualquier discriminación relacionada con el “hecho social” trabajo.

La Sala no puede desconocer el valor de derecho social propio de la pensión por invalidez, pues ésta se obtiene luego de que una persona estando al servicio de un empleador, padece merma de su capacidad para realizar cualquier tipo de trabajo, como resultado, ya sea de un accidente por acción que pueda ser determinada o sobrevenida en el curso del trabajo, por el hecho o con ocasión del trabajo; o por una enfermedad ocupacional con ocasión del trabajo o exposición al medio en el que la persona se encuentre obligada a laborar. El beneficio de la pensión es un logro, cuyo objetivo es que su acreedor -que cesó involuntariamente en sus labores diarias de trabajo- mantenga la misma o una calidad de vida mayor de la que tenía, producto de los ingresos que provienen de la pensión, beneficio que debe ser extensivo a sus sobrevivientes, como sucede en los casos de jubilación.

En cuanto a la seguridad social como una protección constitucional, esta Sala en sentencia Nº 00016 del 14 de enero de 2009, pronunció lo siguiente:

“(…) El artículo 86 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela define el sistema de seguridad social como un servicio público destinado a proteger las contingencias que sufran los particulares independientemente de su capacidad contributiva, condición social y actividad laboral, en los siguientes términos:

‘Toda persona tiene derecho a la seguridad social como servicio público de carácter no lucrativo, que garantice la salud y asegure protección en contingencias de maternidad, paternidad, enfermedad, invalidez, enfermedades catastróficas, discapacidad, necesidades especiales, riesgos laborales, pérdida de empleo, desempleo, vejez, viudedad, orfandad, vivienda, cargas derivadas de la vida familiar y cualquier otra circunstancia de previsión social. El Estado tiene la obligación de asegurar la efectividad de este derecho, creando un sistema de seguridad social universal, integral, de financiamiento solidario, unitario, eficiente y participativo, de contribuciones directas o indirectas. La ausencia de capacidad contributiva no será motivo para excluir a las personas de su protección. Los recursos financieros de la seguridad social no podrán ser destinados a otros fines. Las cotizaciones obligatorias que realicen los trabajadores y las trabajadoras para cubrir los servicios médicos y asistenciales y demás beneficios de la seguridad social podrán ser administrados sólo con fines sociales bajo la rectoría del Estado. Los remanentes netos del capital destinado a la salud, la educación y la seguridad social se acumularán a los fines de su distribución y contribución en esos servicios. El sistema de seguridad social será regulado por una ley orgánica especial’. (Destacados de este fallo).

El sistema de seguridad social ha sido concebido por el Constituyente como universal, integral y de financiamiento solidario, ya que debe proteger tanto a las personas que contribuyan al mismo, como a las que no porque la ausencia de capacidad contributiva no puede ser motivo para excluir a las personas de esa protección. (…)”.

A este aspecto se refirió la Sala Constitucional en la oportunidad de analizar el concepto de Estado Social de Derecho y de Justicia, precisando lo siguiente:

“(…) El Preámbulo de la Constitución, como tal es parte de ella, y según él, la Constitución es la base para refundar la República de acuerdo a los valores expresados en el mismo Preámbulo.

Consecuencia de ello, es que la conceptualización de lo que es Estado Social de Derecho y de Justicia tiene que adaptarse a los valores finalistas del Preámbulo, y por ello el concepto venezolano, puede variar en sus fundamentos del de otro ‘Estado Social’, ya que su basamento será diferente.

 Manteniéndose la columna vertebral conceptual de lo que es un Estado Social, el cual la Sala ya lo expresó, del Preámbulo se colige que el Estado Social está destinado a fomentar la consolidación de la solidaridad social, la paz, el bien común, la convivencia, el aseguramiento de la igualdad, sin discriminación ni subordinación. Luego, la Constitución antepone el bien común (el interés general) al particular, y reconoce que ese bien común se logra manteniendo la solidaridad social, la paz y la convivencia. En consecuencia, las leyes deben tener por norte esos valores, y las que no lo tengan, así como las conductas que fundadas en alguna norma, atenten contra esos fines, se convierten en inconstitucionales.

La Constitución de 1999 en su artículo 2 no define que debe entenderse por Estado Social de Derecho, ni cual es su contenido jurídico. Sin embargo, la Carta Fundamental permite ir delineando el alcance del concepto de Estado Social de Derecho desde el punto de vista normativo, en base a diferentes artículos, por lo que el mismo tiene un contenido jurídico, el cual se ve complementado por el Preámbulo de la Constitución y los conceptos de la doctrina, y permiten entender que es el Estado Social de Derecho, que así deviene en un valor general del derecho constitucional venezolano.

Además del artículo 2 de la vigente Constitución, los artículos 3 (que señala los fines del Estado), 20 (que hace referencia al orden social), 21.1 y 2, 70, 79, 80, 81, 82, 83, 86, 90, 102, 112, 113, 115, 127, 128, 132 y 307, y los relativos a los Derechos Sociales establecidos en el Capítulo V del Título III, se encuentran ligados a lo social, y sirven de referencia para establecer el concepto del Estado Social de Derecho y sus alcances.

Inherente al Estado Social de Derecho es el concepto antes expresado de interés social, el cual es un valor que persigue equilibrar en sus relaciones a personas o grupos que son, en alguna forma, reconocidos por la propia ley como débiles jurídicos, o que se encuentran en una situación de inferioridad con otros grupos o personas, que por la naturaleza de sus relaciones, están en una posición dominante con relación a ellas, por lo que si en esas relaciones se les permitiera contratar en condiciones de igualdad formal, los poderosos obligarían a los débiles a asumir convenios o cláusulas que los perjudicarían o que obrarían en demasía en beneficio de los primeros, empobreciendo a los segundos.

Para evitar tal desequilibrio, la Constitución y las Leyes determinan cuáles materias son de interés social (artículos 120 y 307 constitucionales, por ejemplo), o definen o utilizan expresiones que permiten reconocer que en específicas áreas de las relaciones humanas, existen personas en posiciones de desigualdad donde unas pueden obtener desmesurados beneficios a costa de otros, rompiendo la armonía social necesaria para el bien colectivo.

Dentro de las protecciones a estos ‘débiles’, la Constitución de 1999, establece Derechos Sociales, los cuales por su naturaleza son de interés social; mientras que otras leyes señalan expresamente materias como de interés social; o se refieren a la protección de personas que califican de débiles jurídicos (artículos 6.3 de la Ley al Protección de Consumidor y al Usuario, por ejemplo). De esta manera se va formando un mapa de quiénes son los sujetos protegidos por el Estado Social. (…)”. (Sentencia Nº del 24 de enero de 2002; caso: ASODEVIPRILARA), (resaltado de la Sala).

 Dentro de esta categoría de “débiles” a que alude la sentencia transcrita se ubica a las personas cuya subsistencia depende de una pensión recibida a consecuencia del hecho social trabajo. En tal sentido lo ha expresado esta Sala al reiterar que “la consagración legal de las pensiones de jubilación y de sobrevivientes a favor de quienes presten sus servicios a la Administración y de sus herederos, responde a la necesidad de garantizarles una subsistencia digna” (ver sentencia Nº 00763 del 8 de mayo de 2001).

De acuerdo a las estadísticas publicadas por el Instituto de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL) -correspondientes al año 2006-, el 84,7% de las personas que sufren accidentes laborales están ubicados en los niveles educativos de “iletrado, primaria o secundaria”; asimismo, las edades comprendidas entre 14 y 44 años representan el 85,6% de estas contingencias. Estos datos infieren que la mayor parte de trabajadores que sufren estos infortunios por accidentes de trabajo o enfermedades profesionales califican como obreros, lo cual sólo les permitiría una condición económica muy modesta.

Si a este escenario le agregamos que su núcleo familiar (cónyuge e hijos) dependen económicamente del incapacitado, la pensión recibida debe ser considerada como una protección directa a la familia.

Y no puede ser otra la intención del legislador al establecer en el artículo 16 de la vigente Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios -para  el caso de los jubilados-que, a la fecha de su muerte, “Tendrán derecho por partes iguales a la pensión de sobrevivientes los hijos o hijas y el cónyuge o la cónyuge de la causante o el causante…”; cuya única limitación es cumplir los requisitos previstos en dicha norma.

Este dispositivo está acorde al fin perseguido por el constituyente que garantizó a todos “la seguridad social, la cual debe responder a los conceptos de solidaridad, universalidad, integralidad, unicidad, participación y eficiencia”. (Exposición de motivos del Capítulo V de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela).

En efecto, la seguridad social se instituyó como un servicio público de carácter obligatorio que protege las contingencias de “maternidad, paternidad, enfermedad, invalidez, enfermedades catastróficas, discapacidad, necesidades especiales, riesgos laborales, pérdida de empleo, desempleo, vejez, viudedad, orfandad, vivienda, cargas derivadas de la vida familiar y cualquier otra circunstancia de previsión social”. (Artículo 86 eiusdem).

Esta Sala observa que la Constitución no establece distinción alguna en cuanto a los sobrevivientes de los pensionados por vejez o por invalidez; tan evidente es que el sistema general de pensiones garantiza a los sobrevivientes el amparo contra las contingencias derivadas de su muerte. En efecto, el numeral 7 del artículo 18 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica de Seguridad Social (publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 5.891 Extraordinario de fecha 31 de julio de 2008) dispone:

“Artículo 18. El Sistema de Seguridad Social garantizará las prestaciones siguientes:

(…)

7. Pensiones de vejez, sobrevivencia y discapacidad.

(…)

La organización y el disfrute de las prestaciones previstas en este artículo serán desarrolladas de manera progresiva hasta alcanzar la cobertura total y consolidación del Sistema de Seguridad Social creado en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela”. (Destacado de la Sala).

La pensión de sobrevivientes constituye uno de los mecanismos para la consecución del objetivo de la seguridad social antes mencionado. La finalidad esencial de esta prestación social es la protección de la familia como núcleo fundamental de la sociedad, de tal suerte que las personas que dependen económicamente del causante y que la ley les acuerda tal beneficio, puedan seguir atendiendo sus necesidades de subsistencia, sin que vean alterada la situación social y económica con que contaban en vida del pensionado o jubilado fallecido.

Adicionalmente, los representantes de los solicitantes han informado a la Sala que mientras esperan esta sentencia, han fallecido varios de ellos. En efecto, en el folio 175 consta que “el ciudadano Miguel Ángel Ordaz García, quien fue certificado en el año 2001 como discapacitado falleció seis años después, el 21 de mayo de 2007, dejando tres (3) niños y una esposa”. Además, han presentado algunos documentos que -si bien es cierto no son necesarios para un recurso como éste- sirven para ilustrar la injusticia que implica la discriminación a que están sometidos.

 Por las razones expuestas, esta Sala estima que el artículo 23 del Reglamento de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Funcionarias o Empleados o Empleadas de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, es violatorio del principio constitucional que impone los límites a la potestad reglamentaria contenida en el numeral 10 del artículo 236, en concordancia con el numeral 1 del artículo 236 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. En consecuencia, debe declararse con lugar el recurso de nulidad interpuesto y, por lo tanto, nulo el  referido artículo 23 del citado Reglamento. Así se establece.

Igualmente considera la Sala que los efectos de este fallo abarcan también la situación jurídica de los herederos de los recurrentes que fenecieron luego de iniciar su solicitud, esperando esta sentencia. Así también se determina.

V

DECISIÓN

De conformidad con los razonamientos expuestos, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:

1. CON LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad intentado por el ciudadano HUGO MEDINA, actuando en su condición “incapacitado con enfermedad ocupacional” y Presidente de laASOCIACIÓN DE JUBILADOS Y PENSIONADOS DE C.V.G. VENALUM (AJUPEVE), contra el artículo 23 del Reglamento de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios. En consecuencia, se declara NULO el mencionado artículo reglamentario.

2. SE ACEPTA COMO PARTES tanto a la Asociación de Jubilados y Pensionados de la C.V.G. Aluminios del Caroní (AJUPAL), como a sus asociados y a otros ciudadanos, que seguidamente se indican:

2.1. Asociación de Jubilados y Pensionados de la C.V.G. Aluminios del Caroní (AJUPAL) y a todos sus afiliados, representados en este proceso por su Presidente, ciudadano RUBÉN JOSÉ RODRÍGUEZ.

2.2. A los ciudadanos que se identifican como “trabajadores pasivos” de la empresa C.V.G. Carbones del Orinoco, C.A. (CARBONORCA): PEDRO CEVERIANO BRAZÓN ALCALÁ, RAÚL BENICIO SIFONTES, NÉSTOR AQUILES FERNÁNDEZ, JOSÉ MACLOBIO BRICEÑO OCHOA Y LUIS ALBERTO RAMÍREZ, JOSÉ RAFAEL HERNÁNDEZ MARCANO, PEDRO ROBERTO SUÁREZ PÉREZ, CARLOS ALBERTO MATA QUIJADA, EZEQUIEL ALBINO BOADA FERMÍN, HERNÁN JOSÉ SOTO, ARGENIS DE JESÚS GARCÍA BLANCO, ARTURO DEL VALLE PAÚL ACERO, DOMINGO ARNALDO MOLINA PÉREZ, JUAN BAUTISTA MOYA TOTESAUT, LUIS ARMANDO URBANEJA, LUIS ALBERTO PILDAIN PÉREZ, JOSÉ SEGUNDO INAGAS RODRÍGUEZ, LUIS GUILLERMO TORRES VALDERREY, MIGUEL ARCÁNGEL ROA PERNÍA, ALFREDO RAFAEL RIVAS VIVAS, LUIS MAGIN BALLERA APONTE Y JESÚS RAFAEL MARES RODRÍGUEZ.

3. Se declara CON LUGAR la solicitud de nulidad de todos los peticionarios, respecto del mismo thema decidendum resuelto en el punto 1 de este fallo.

En atención a la nulidad declarada, esta Sala ordena la publicación del presente fallo en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, en cuyo sumario deberá indicarse lo siguiente:

“Sentencia de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, que declara la nulidad del artículo 23 del Reglamento de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Funcionarias o Empleados o Empleadas de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios”.

Publíquese, regístrese, notifíquese. Archívese el expediente. Envíense sendas copias certificadas de esta sentencia a la Secretaría de la Presidencia de la República, a la Contraloría General de la República, a la Procuraduría General de la República y a la Fiscalía General de la República. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los veintiocho (28) días del mes de julio del año dos mil nueve (2009).  Años 199º de la Independencia y 150º de la Federación.

La Presidenta

EVELYN MARRERO ORTÍZ

La Vicepresidenta
YOLANDA JAIMES GUERRERO

Los Magistrados,

LEVIS IGNACIO ZERPA

HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

EMIRO GARCÍA ROSAS

            Ponente

La Secretaria,

SOFÍA YAMILE GUZMÁN

En veintinueve (29) de julio del año dos mil nueve, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 01131.

 La Secretaria,

SOFÍA YAMILE GUZMÁN

A continuación, su versión original en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela:

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