Sentencia N° 383 de fecha 1° de junio de 2017, dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia que declara nulo el acto legislativo de la Asamblea Nacional mediante el cual se sancionó la Ley Especial de Seguridad Social de los Funcionarios Policiales de la República Bolivariana de Venezuela

Sentencia N° 383 de fecha 1° de junio de 2017, dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia que declara nulo el acto legislativo de la Asamblea Nacional mediante el cual se sancionó la Ley Especial de Seguridad Social de los Funcionarios Policiales de la República Bolivariana de Venezuela, publicada en el portal Web del TSJ.

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrado Ponente: JUAN JOSÉ MENDOZA JOVER

Exp. 17-0440

El 27 de abril de 2017, se recibió en esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, oficio identificado con el alfanumérico MPPDPSGDG-OSCM-27042017-111, de esa misma fecha, emanado del Ministerio del Poder Popular del Despacho de la Presidencia y Seguimiento de la Gestión de Gobierno de la República Bolivariana de Venezuela, mediante el cual remitió un ejemplar de la LEY ESPECIAL DE SEGURIDAD SOCIAL DE LOS FUNCIONARIOS POLICIALES DE LA REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA, sancionada por la Asamblea Nacional el 21 de febrero de 2017, a fin que esta Sala Constitucional se pronuncie sobre la constitucionalidad de la misma, debido al desacato en que se encuentra ese órgano legislativo frente a las decisiones del Poder Judicial.

En esa misma oportunidad, se dio cuenta en Sala Constitucional, y se designó ponente al Magistrado Juan José Mendoza Jover, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

En diligencia presentada ante la Secretaría de la Sala, el 09 de mayo de 2017, los abogados JOSÉ ROJAS y JOHEL SEIJAS, adscritos a la consultoría jurídica de la Asamblea Nacional, formulan alegatos.

Realizado el estudio de las actas que conforman el presente expediente, esta Sala Constitucional pasa a decidir previas las siguientes consideraciones:

I

DE LA SOLICITUD

En comunicación dirigida a la Presidencia de esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, el solicitante expuso que remite “comunicación emitida por la Secretaría de la Asamblea Nacional, referida a la Ley Especial de Seguridad Social de los Funcionarios Policiales de la República Bolivariana de Venezuela (…) recibida en fecha 18 de abril de 2017, por esta Oficina. Es importante señalar que todos los actos y actuaciones emanadas de la Asamblea Nacional no tienen eficacia jurídica, incluyendo las leyes mientras permanezcan en desacato contumaz de ese Órgano Legislativo ante las decisiones del Tribunal Supremo de Justicia, único y máxime intérprete de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela”.

II

LEY OBJETO DE LA SOLICITUD

La Ley objeto de la solicitud de pronunciamiento sobre su constitucionalidad, está referida a la denominada Ley Especial de Seguridad Social de los Funcionarios Policiales de la República Bolivariana de Venezuela, sancionada por la Asamblea Nacional, el 21 de febrero de 2017, la cual señala en su exposición de motivos “… la necesidad de crear una ley especial para regir la seguridad social de los funcionarios de policía (…) que la seguridad social es un derecho fundamental que tienen todos los funcionarios policiales (…) son un grupo considerablemente vulnerable, toda vez que cumplen una función administrativa encuadrada dentro de la ‘teoría de riesgo’ (…) dada que es considerada una función per se  peligrosa, al ser encaminada a la persecución del delito y la garantía del orden público y el respeto al ordenamiento jurídico vigente (…).

Expresa que en el país “existen más de cien mil funcionarios policiales (…) a los cuales es necesario brindarles una protección y seguridad social efectiva (…) que haga merecer que el día a día pongan en riesgo su (sic) vida (sic) para lograr la consecución de una de las tareas fundamentales del Estado: el mantenimiento del orden público y el cumplimiento de la ley (…).

En este sentido, el precitado texto cuya constitucionalidad se analiza está conformada por Tres (03) Títulos, a su vez divididos en Capítulos, de la siguiente manera: Título I, Disposiciones Generales, Capítulo I Principios Básicos y Objetivos, cuyo contenido está referido al Objeto de la Ley, Principios Rectores, Ámbito de Aplicación, Definiciones del Sistema de Seguridad Social, Rectoría del Sistema de la Seguridad Social Policial, Órganos Asesores y Consultivos, Legislación y Competencias, Garantía de los Beneficios; Capítulo II De los Órganos para la Seguridad y previsión Social de los Cuerpos Policiales, contempla en sus dispositivos la Creación del Instituto Nacional de Seguridad Social del Policía, funciones e ingresos del mencionado Instituto; así como la Administración del fondo régimen prestacional de los servicios y beneficios sociales.

Por su parte el Título II, definido Del Sistema Prestacional, se subdivide en Capítulo I Cobertura del Sistema de Seguridad Social Policial que contempla el Sistema Prestacional y Registro y Afiliación; y el Capítulo II, lo conforma lo relativo al Régimen Prestacional, Objeto, Contenido prestacional del sistema de protección social, Becas para funcionarios policiales, Becas para hijos de funcionarios policiales, Asignación por contraer matrimonio, Asignación por nacimiento de hijo, Viáticos por prestación de servicios, dotación de uniformes, De la indemnización profesional policial, De la Cobertura por medio de la Actividad Aseguradora, Liquidación de prestaciones sociales, Beneficio de Alimentación, Del régimen financiero, Del fondo del régimen prestacional de los servicios y beneficios sociales, Pensiones, Pensión de jubilación por años de servicios nacimiento del derecho, Monto de la pensión de jubilación, Derecho a la jubilación por años de servicio, De la pensión de sobreviviente.

Por último, el Título III, Disposiciones Transitorias y Finales, contiene en su Capítulo I las Disposiciones Transitorias y en su Capítulo II las Disposiciones Finales (derogatorias y entrada en vigencia).

III

DE LA COMPETENCIA DE LA SALA

Respecto de la competencia de esta Sala para el conocimiento de la solicitud planteada por el Presidente de la República, se advierte que si bien el mismo no la calificó expresamente; no obstante, bajo el principio iura novit curia corresponde pronunciarse sobre el carácter de la pretensión interpuesta y, en ese sentido, visto que el ordenamiento jurídico vigente no establece ningún recurso contra leyes sancionadas por la Asamblea Nacional sin que hayan sido promulgadas por el Presidente de la República, salvo el control previo regulado en el artículo 214 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela -o el pronunciamiento relativo al carácter orgánico de las leyes, lo cual no constituye el objeto del presente caso (cfr. sentencia Nº 537 del 12 de junio de 2000, caso: “Ley Orgánica de Telecomunicaciones”)-, esta Sala considera que la pretensión interpuesta debe calificarse como un control previo de la constitucionalidad, y así se declara.

En tal sentido, respecto al control previo de constitucionalidad el artículo 214 del Texto Fundamental en su último párrafo señala lo siguiente:

Artículo 214: (…) Cuando el Presidente o Presidenta de la República considere que la ley o alguno de sus artículos es inconstitucional solicitará el pronunciamiento de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en el lapso de diez días que tiene para promulgar la misma. El Tribunal Supremo de Justicia decidirá en el término de quince días contados desde el recibo de la comunicación del Presidente o Presidenta de la República. Si el Tribunal negare la inconstitucionalidad invocada o no decidiere en el lapso anterior, el Presidente o Presidenta de la República promulgará la ley dentro de los cinco días siguientes a la decisión del Tribunal o al vencimiento de dicho lapso. (Destacado de la Sala).

Asimismo, el artículo 25, numeral 15 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, atribuye competencia a la Sala Constitucional para “conocer la solicitud que formule el Presidente o Presidenta de la República, en el lapso de diez días que tiene para promulgar la misma, acerca de la inconstitucionalidad de una ley que sea sancionada por la Asamblea Nacional o de algunos de sus artículos, de conformidad con el artículo 214 de la Constitución de la República”.

En tal sentido, por cuanto las normas antes transcritas establecen expresamente la competencia de esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, para conocer de la solicitud de control previo de constitucionalidad, asume dicha competencia para la decisión del caso de autos, y así se declara.

IV

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Determinada su competencia, corresponde previamente a esta Sala realizar las siguientes consideraciones:

En el presente caso se somete a consideración de la Sala el control previo de la constitucionalidad de la Ley de Seguridad Social de los Funcionarios Policiales de la República Bolivariana de Venezuela, sancionada por la Asamblea Nacional, el 21 de febrero de 2017, cuya sanción se produce en el marco de una situación particular, la cual ya ha sido advertida en sentencias vinculantes de esta Sala con relación a la validez de las decisiones de la Asamblea Nacional y que se relaciona directamente con el resguardo del orden público constitucional (cfr. sentencias Nros. 808/2016 y 814/2016) que obligan a esta Sala con fundamento en la función tuitiva del Texto Fundamental que le ha sido encomendada a proceder a su evaluación y control, en los siguientes términos:

En este orden de ideas, esta Sala observa que la misma fue sancionada por la Asamblea Nacional mediante sesión celebrada el 21 de febrero de 2017, luego de la incorporación de los ciudadanos Julio Ygarza, Nirma Guarulla y Romel Guzamana, actuando como Diputados del órgano legislativo nacional, con ocasión a la juramentación de los mismos realizada por la Directiva de dicho órgano legislativo el 28 de julio de 2016, lo cual constituye un hecho comunicacional, es decir, goza de notoriedad al ser transmitido de manera uniforme por los distintos medios de comunicación, tal como se denota del propio portal web de la Asamblea Nacional, desde cuya oportunidad dichos ciudadanos participaron en los debates, deliberaciones y votaciones que fueron efectuadas en el pleno del aludido órgano parlamentario, tal cual lo ha señalado esta Sala en ejercicio de su labor jurisdiccional (vid. sentencia N° 808 del 2 de septiembre de 2016).

Al respecto, se reitera una vez más que la Sala Electoral del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia N° 260 del 30 de diciembre de 2015 “ORDEN[Ó] de forma provisional e inmediata la suspensión de efectos de los actos de totalización, adjudicación y proclamación emanados de los órganos subordinados del Consejo Nacional Electoral respecto de los candidatos electos por voto uninominal, voto lista y representación indígena en el proceso electoral realizado el 6 de diciembre de 2015 en el estado Amazonas para elección de diputados y diputadas a la Asamblea Nacional (…)”.

Posteriormente, la referida Sala Electoral en sentencia N° 108 del 1° de agosto de 2016, sostuvo, lo siguiente: “(…) 1. EL DESACATO a las sentencias de la Sala Electoral número 260 de fecha 30 de diciembre de 2015 y número 1 del 11 de enero de 2016, y en caso de mantenerse el desacato de las referidas decisiones, se reservan todas aquellas acciones o procedimientos judiciales a que haya lugar. 2.LA INVALIDEZ, INEXISTENCIA E INEFICACIA JURÍDICA por violación flagrante del orden público constitucional en el pretendido acto de juramentación de los ciudadanos Julio Ygarza, Nirma Guarulla y Romel Guzamana en el cargo de Diputados de la Asamblea Nacional realizado el 28 de julio de 2016 por la Junta Directiva del órgano legislativo nacional, así como de aquellos actos o actuaciones que dictare la Asamblea Nacional con la juramentación de los prenombrados ciudadanos (…)” (negrillas del original y subrayado de esta Sala).

De allí que esta Sala Constitucional en sentencia N° 808 del 2 de septiembre de 2016, haya precisado al referirse a la ejecutoriedad de las sentencias dictadas por los Tribunales de la República como una manifestación cardinal del derecho a la tutela judicial efectiva, consagrado en el artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en el entendido que todo acto que pretenda impedir o menoscabar la materialización de ese derecho a la ejecutoriedad y ejecución de una decisión judicial, se convierte abiertamente en una franca violación del prenombrado derecho, que los actos emitidos en el pleno de dicho órgano parlamentario resultan absolutamente nulos por usurpación de autoridad, con ocasión al desacato por parte de la Asamblea Nacional de las aludidas decisiones judiciales dictadas por la Sala Electoral bajo los Nos. 260 de fecha 30 de diciembre de 2015 y 1 del 11 de enero de 2016, en los siguientes términos:

(…) [E]n torno a que todos los actos de cualquier índole, que sean dictados por la Asamblea Nacional, mientras se mantenga la incorporación de los ciudadanos Nirma Guarulla, Julio Haron Ygarza y Romel Guzamana, fungiendo como Diputados de dicho órgano legislativo, resultan absolutamente nulos por la usurpación de autoridad de dichos ciudadanos que ha sido declarada por la Sala Electoral del Tribunal Supremo de Justicia, mediante el procedimiento legalmente establecido a tales efectos, y por ello así estar dispuesto de manera categórica y expresa en la motivación y en los dispositivos de los fallos recién mencionados (…)

[Ello por cuanto] la actuación desplegada por la Asamblea Nacional, no tan solo al proceder a una nueva juramentación e incorporación de ciudadanos como diputados de dicho órgano parlamentario, en contravención a la disposición expresa contenida en un fallo judicial, sino también por continuar desconociendo lo dispuesto en una sentencia emanada de este Máximo Tribunal en Sala Electoral, en el que claramente se determina la nulidad de cualquier acto emanado de dicho órgano parlamentario, en contumacia y rebeldía a lo dispuesto por dicha decisión, es decir, con la incorporación de los ciudadanos Nirma Guarulla, Julio Haron Ygarza y Romel Guzamana como Diputados de dicha Asamblea Nacional, se traduce en la nulidad absoluta de dichos actos así emanados, por la contravención expresa a un mandato judicial, que desde luego vulnera y desconoce claramente la noción de Estado Democrático y Social de Derecho y de Justicia consagrada en el artículo 2 constitucional, el derecho a la tutela judicial efectiva (artículo 26) y lo dispuesto por el artículo 253 constitucional; resultando, por ende, dichos actos absolutamente nulos y sin ningún tipo de validez y eficacia jurídica. Así se declara (…) (destacado de esta Sala).

De igual forma, la Sala estableció claramente en sentencia N° 814/2016, que: “(…) Se reitera lo declarado por esta Sala en la sentencia n.° 808 del 2 de septiembre de 2016, en la que, entre otros pronunciamientos, se declaró ‘que resultan manifiestamente inconstitucionales y, por ende, absolutamente nulos y carentes de toda vigencia y eficacia jurídica, los actos emanados de la Asamblea Nacional, incluyendo las leyes que sean sancionadas, mientras se mantenga el desacato a la Sala Electoral del Tribunal Supremo de Justicia’ (…)”.

Con fundamento en los criterios jurisprudenciales parcialmente transcritos, esta Sala, considerando la notoriedad comunicacional de la situación irregular supra señalada; y en resguardo del orden público constitucional, en función de lo juzgado por la Sala Electoral del Tribunal Supremo de Justicia y de lo establecido en sus propias decisiones, resulta evidente que el referido desacato por parte del órgano legislativo nacional se produjo a partir del 28 de julio de 2016, siendo que el Presidente de la República recibió la ley para su promulgación con posterioridad al momento en que se produjo dicha circunstancia, lo que incidió en la consideración del Jefe de Estado en cuanto a que la misma no resultaba constitucional por tal motivo.

Adicionalmente, la Sala observa que en el presente caso igualmente se verifica el desacato por parte de la Asamblea Nacional a la sentencia n° 269 del 21 de abril de 2016, en cuanto al proceso de formación de leyes de conformidad con lo dispuesto en dicho fallo.

En efecto, en la referida sentencia n° 269 del 21 de abril de 2016 esta Sala determinó lo siguiente:

(…)No basta entonces la simple iniciativa, sino que debe tener una exposición de motivos y el acompañamiento del estudio del impacto e incidencia presupuestaria y económica, o en todo caso, el informe de la Oficina de Asesoría Económica y Financiera de la Asamblea Nacional, tal y como lo ordena el propio Reglamento Interior y de Debates de dicho órgano, inclusive con la sanción de devolución a sus proponentes de ley y suspensión del procedimiento de formación si no se cumplen con estos pasos previos.

¿En razón a qué, toda iniciativa de ley debe llevar consigo una información técnica sobre el impacto e incidencia que en la economía y finanzas del Estado ha de tener dicha pretensión normativa?. A que toda ley comporta para su ejecución y cumplimiento una erogación del Presupuesto Nacional.

El aval económico que debe soportar todo proyecto de ley debe contar con la disponibilidad presupuestaria del Tesoro Nacional, de conformidad con el artículo 314 de la Constitución.

Para más ilustración sobre la importancia del tema presupuestario, encontramos normas constitucionales que hacen de vital interés, para los asuntos de la República, el cuidado que deben tener las altas autoridades nacionales en el manejo de los recursos en este ámbito (véanse, artículos 287, 289 y 291 de la Constitución).

De hecho encontramos que el Presidente de la República tiene, entre sus atribuciones y obligaciones previstas en el artículo 236 de la Constitución en su numeral 11, la de Administrar la Hacienda Pública Nacional; la del numeral 13, decretar créditos adicionales al Presupuesto, previa autorización de la Asamblea Nacional o de la Comisión delegada.

Corresponde por igual al Ejecutivo Nacional, cumplir con las exigencias del Régimen Presupuestario consagradas en los artículos 311 y siguientes de la Norma Suprema, pues la misma obliga a que la gestión fiscal debe estar regida, para poder ser ejecutada, con base en los principios de eficiencia, solvencia, transparencia, responsabilidad y equilibrio fiscal. Para ello, la Asamblea Nacional recibe la presentación del Ejecutivo Nacional, para su sanción legal, un marco plurianual para la formulación presupuestaria que debe contener los límites máximos de gasto y endeudamiento que hayan de contemplarse en los presupuestos nacionales.

Por ello, la propia Constitución (artículo 312) obliga a fijar límites al endeudamiento público de acuerdo con un nivel prudente en relación con el tamaño de la economía, de ahí que, toda la administración económica y financiera del Estado se rige por un presupuesto de ley nacional presentado por el Ejecutivo Nacional anualmente y aprobado por la Asamblea Nacional (artículo 313 Constitucional) y como consecuencia de ello, la Constitución en su artículo 314 señala con precisión que no se hará ningún tipo de gasto que no haya sido previsto en la Ley de Presupuesto, y que para decretar un crédito adicional al mismo debe contarse con recursos en la Tesorería Nacional para atender la respectiva erogación.

Igualmente, para la Asamblea Nacional existe una obligación constitucional de tomar en cuenta las limitaciones financieras del país cuando le corresponda acordar y ejecutar su propio presupuesto de gastos (artículo 187, numeral 22 de la Constitución).

Por ello es importante precisar que durante el procedimiento de discusión y aprobación de los proyectos de leyes, junto a la exigencia reglamentaria ya analizada, encontramos en el artículo 208 constitucional que el Cuerpo Parlamentario, en la primera discusión del proyecto de ley, ha de considerar no sólo la exposición de motivos, sino que está obligado a evaluar sus objetivos, así como su alcance y viabilidad para poder determinar su pertinencia; y obligatoriamente conforme a la previsión del artículo 211 constitucional debe consultarse a los otros Órganos del Estado, a los ciudadanos y ciudadanas, teniendo prioridad especial por ejemplo, en el derecho de palabra, los Ministros o Ministras en representación del Poder Ejecutivo para oír su opinión sobre el proyecto de ley. Esto nos lleva a entender la obligatoria concertación que debe existir entre la Asamblea Nacional y los otros Órganos del Estado durante la discusión y aprobación de las leyes.

De ahí que la viabilidad exigida en todo Proyecto de Ley tiene que ver no sólo con el impacto e incidencia económica y presupuestaria que tendría para el Estado venezolano sino con la concertación obligatoria que entre ambos Poderes, Legislativo y Ejecutivo debe existir. (Subrayado de la Sala).

Así conforme al citado fallo, obviar los pasos en el proceso de formación de la Ley, previstos en el Reglamento Interior y de Debates de la propia Asamblea Nacional  no permite su perfeccionamiento para ser sancionada por dicho órgano y promulgada por el Presidente de la República, porque al carecer de los elementos sustanciales que permiten darle existencia, viabilidad en cuanto a los objetivos y alcances que se pretende dentro del ordenamiento jurídico, la Ley estaría viciada de nulidad.

En este sentido, la referida sentencia N.° 269 de manera cautelar destacó que:

(…) en aras de garantizar el principio constitucional de equilibrio fiscal contenido en el Texto Constitucional así como el principio de legitimidad del gasto, al existir límites de los gastos durante el año fiscal en curso, por cada una de las entidades del Sector Público de acuerdo a los ingresos que los financian, esto es, con la disponibilidad de los Fondos Públicos, máxime cuando se está en presencia de una situación de excepcionalidad económica a nivel nacional, tal como lo ha declarado esta Sala en sentencia n° 4 de fecha 20 de enero de 2016, mediante la cual se decidió la constitucionalidad del Decreto n° 2.184, que declara el Estado de Emergencia Económica en todo el territorio nacional, de conformidad con la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela n.° 6.214 extraordinario del 14 de enero de 2016, así como del Decreto n.° 2.270 del 11 de marzo de 2016, publicado en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela n.° 6219 Extraordinario del 11 de marzo de 2016, dictado por el Presidente de la República, mediante el cual, prorroga por sesenta (60) días el plazo establecido en el Decreto n° 2.184, antes identificado; se considera necesario, para no generar expectativas irresponsables contrarias a la ética, a la transparencia y a la democracia, mientras se decida el fondo del presente recurso, establecer que el informe sobre el impacto e incidencia presupuestaria y económica, o en todo caso, el informe de la Dirección de Asesoría Económica y Financiera de la Asamblea Nacional que debe acompañar a todo proyecto de ley, a que se refiere el numeral 3 del artículo 103 del Reglamento Interior y de Debates de la Asamblea Nacional, son requisitos esenciales y obligatorios sin los cuales no se puede discutir un proyecto de ley, y que los mismos, en previsión de los artículos 208, 311, 312, 313 y 314 de la Constitución, deben consultarse con carácter obligatorio por la Asamblea Nacional –a través de su Directiva- al Ejecutivo Nacional- por vía del Vicepresidente Ejecutivo- a los fines de determinar su viabilidad económica, aun los sancionados para la fecha de publicación del presente fallo, en aras de preservar los principios de eficiencia, solvencia, transparencia, responsabilidad y equilibrio fiscal del régimen fiscal de la República, tomando en consideración las limitaciones financieras del país, el nivel prudente del tamaño de la economía y la condición de excepcionalidad económica decretada por el Ejecutivo Nacional. (Subrayado de la Sala).

Concluyó dicha sentencia resaltando la necesidad de esta consulta interorgánica para la validez de las leyes sancionadas por la Asamblea Nacional en los siguientes términos:

(…) estima necesario de manera provisional y mientras se decida el fondo del presente recurso, teniendo por norte el artículo 207 constitucional, establecer –como antes se apuntó- que el informe sobre el impacto e incidencia presupuestaria y económica, o en todo caso, el informe de la Dirección de Asesoría Económica y Financiera de la Asamblea Nacional que debe acompañar a todo proyecto de ley, a que se refiere el numeral 3 del artículo 103 del Reglamento Interior y de Debates de la Asamblea Nacional, son requisitos esenciales y obligatorios sin los cuales no se puede discutir un proyecto de ley, y que los mismos, en previsión de los artículos 208, 311, 312, 313 y 314 de la Constitución, deben consultarse con carácter obligatorio por la Asamblea Nacional –a través de su Directiva- al Ejecutivo Nacional- por vía del Vicepresidente Ejecutivo- a los fines de determinar su viabilidad económica, aun los sancionados para la fecha de publicación del presente fallo, en aras de preservar los principios de eficiencia, solvencia, transparencia, responsabilidad y equilibrio fiscal del régimen fiscal de la República, tomando en consideración las limitaciones financieras del país, el nivel prudente del tamaño de la economía y la condición de excepcionalidad económica decretada por el Ejecutivo Nacional.

De allí que lo establecido en este fallo, tenga carácter obligatorio, por cuanto todos los actos que emanen del órgano legislativo nacional están llamados al cumplimiento de la normativa vigente, en especial, la referida a la participación del pueblo en los asuntos públicos de la Nación, así como la intervención del órgano público competente en materia de planificación y presupuesto sobre el impacto económico de la ley a proponerse, lo cual como ya se apuntó reviste cabal importancia para el Estado, toda vez que cuando se propone una ley, independientemente de su contenido, la misma debe ser factible de ser ejecutada en la realidad, pues de lo contrario no tendría sentido dictar una ley cuya ejecución es de imposible cumplimiento.

Ello por cuanto, la aplicación del instrumento normativo legal genera un impacto en el gasto público del Estado, de allí que sea imperioso que exista por parte del órgano del Poder Público competente para el diseño, manejo, y ejecución del Plan y del Presupuesto del Estado, el estudio especial sobre el impacto e incidencia económica y presupuestario que la ley propuesta tendrá, pues los gastos que realiza el Estado deben estar balanceados con los ingresos fiscales. Así se decide.

De lo anterior se desprende que la consulta sobre la viabilidad económica de una ley debe realizarse obligatoriamente con el Ejecutivo Nacional, previo a la sanción del texto legal, lo cual, no se desprende de la exposición de motivos, pues nada se señala al respecto, aun cuando en la normativa sancionada se está diseñando un sistema integral de seguridad social para los funcionarios policiales, plantea la creación de sistemas, institutos, régimen financiero, fondos, asignaciones, homologaciones y liquidaciones prestacionales, de tal manera se observa la previsión de unas erogaciones por parte del Estado Venezolano, aunado a todo lo relacionado con su infraestructura, adquisición de mobiliario y demás enseres y consumibles, respecto a los cuales se deben tomar las previsiones presupuestarias para su cumplimiento.

Por tanto en la Exposición de Motivos debió indicarse la realización de la consulta obligatoria, ya que no puede eximirse el órgano legislativo de cumplir con su deber de realizar la consulta, aun cuando considere que la ley que va a sancionar carece de impacto económico, que no es el caso de autos.

En atención a lo cual, se observa que en el proyecto normativo objeto del presente estudio, se obvió realizar la “determinación de la fuente de financiamiento, la viabilidad económica-presupuestaria y la obligación del Parlamento de acordar con el Poder Ejecutivo antes de sancionar cualquier texto legal por el impacto económico que en sí mismo tiene en el presupuesto fiscal”, así como determinar “si el Tesoro Nacional cuenta con recursos para atender a la respectiva erogación”, y tal como se estableció en la sentencia N° 327/2016, del 28 de abril, esto evidencia:

…el incumplimiento por parte de la Asamblea Nacional de varios criterios jurisprudenciales y postulados fundamentales que rigen el proceso de formación de la ley sub examine, como lo son los principios tutela integral de los derechos humanos, autonomía de los poderes públicos, transparencia, responsabilidad y equilibrio fiscal, supremacia constitucional y legalidad presupuestaria, determinados por la insuficiente previsión del impacto económico, junto a la correspondiente previsión y acuerdo presupuestarío, lo que determina la responsabilidad cardinal de la Asamblea Nacional en la necesaria viabilización de esta ley cuya constitucionalidad aquí se sostiene (…).

Luego de un análisis detenido de la Exposición de Motivos de la Ley Especial de Seguridad Social de los Funcionarios Policiales de la República Bolivariana de Venezuela, sancionada por la Asamblea Nacional, advierte esta Sala que se evidencia la inobservancia del procedimiento de formación de la Ley, en virtud de lo preceptuado en el Reglamento Interior y de Debates de la Asamblea Nacional, tal como lo ha señalado la jurisprudencia de esta Sala, en particular en lo referente a la obligatoriedad del estudio de impacto económico para determinar la viabilidad de la legislación, lo cual resulta absolutamente necesario para su sanción e ingreso en el ordenamiento jurídico nacional, según lo previsto en los artículos 208, 311, 312, 313 y 314 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, relacionados con la obligatoriedad por parte de la Asamblea Nacional, tal como lo reconoció esta Sala mediante la sentencia N.° 269 del 21 de abril de 2016, ratificado en sentencia N° 343 del 6 de mayo de 2016, según la cual la Asamblea Nacional debe consultar con el Ejecutivo Nacional -por vía del Vicepresidente Ejecutivo- a los fines de determinar la viabilidad económica de la Ley, en aras de preservar los principios de eficiencia, solvencia, transparencia, responsabilidad y equilibrio del régimen fiscal de la República, tomando en consideración las limitaciones financieras del país, el nivel prudente del tamaño de la economía y la condición de excepcionalidad económica decretada por el Ejecutivo Nacional.

En tal sentido, esta Sala reitera que en su condición de máxima y última intérprete de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, debe garantizar la supremacía y efectividad de las normas y principios constitucionales, correspondiéndole fijar las interpretaciones sobre su contenido y alcance, por lo que una legislación que se concrete en el desconocimiento del vértice normativo del ordenamiento jurídico de la República -dentro de la cual se encuentra el pronunciamiento de esta Sala para hacer cumplir las disposiciones constitucionales-, conlleva como consecuencia la nulidad de todas las actuaciones que la contraríen; más aún cuando esta Sala ha reiterado pacíficamente que no existen actos de los órganos que ejercen el Poder Público que puedan desarrollarse al margen de la Constitución (ver artículos 1, 2, 3, 5, 7, 137, 253, 266, 334, 335 y 336 Constitucionales).

Así entonces, vista la situación de desacato en que se encuentra la Asamblea Nacional ante la conformación del pleno para el momento en que fue sancionada Ley Especial de Seguridad Social de los Funcionarios Policiales de la República Bolivariana de Venezuela, así como el incumplimiento de la obligación formal de consultar lo relacionado con el impacto económico que tiene la promulgación de la Ley, esta Sala considera motivos suficientes para declarar inconstitucional el acto sancionatorio, sin que sea necesario en este estado entrar a pronunciarse acerca de cada una de las disposiciones contenidas en el precitado instrumento.

Sobre la base de tales consideraciones, dado que en el presente caso está involucrado el orden público constitucional, la Sala en ejecución de sus propias decisiones y en el marco de sus competencias, conforme al artículo 335 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y con fundamento en los fallos de esta Sala Nros. 808/2016, 814/2016 y 269/2016,  declara la nulidad del acto legislativo mediante el cual se sancionó la Ley Especial de Seguridad Social de los Funcionarios Policiales de la República Bolivariana de Venezuela. Así se decide.

Por último, esta Sala exhorta a la Asamblea Nacional a apegarse al estado de derecho, y a acatar las decisiones de este Alto Tribunal de la República, en el sentido de realizar el acto parlamentarioformal de desincorporación, de acuerdo a lo que exige el artículo 187 numeral 20 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, de los ciudadanos Nirma Guarulla, Julio Haron Ygarza y Romel Guzamana, el cual expresa: “…Corresponde a la Asamblea Nacional: (…) 20. Calificar a sus integrantes y conocer de su renuncia. La separación temporal de un diputado o diputada sólo podrá acordarse por el voto de las dos terceras partes de los diputados y las diputadas presentes”, en respeto a los principios de paralelismo de las formas, legalidad, seguridad jurídica y supremacía constitucional, ante la manifestación de voluntad de los referidos ciudadanos de desincorporarse del cargo, de la que ha tenido conocimiento esta Sala. (Vid sentencia n° 952 del 21 de noviembre de 2016).

Se ordena la publicación íntegra del presente fallo en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela y en la Gaceta Judicial, en cuyos sumarios deberá indicarse lo siguiente: “Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia que declara nulo el acto legislativo de la Asamblea Nacional mediante el cual se sancionó la Ley Especial de Seguridad Social de los Funcionarios Policiales de la República Bolivariana de Venezuela”.

V

DECISIÓN

Por los razonamientos que anteceden, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la ley, declara:

1.- Su COMPETENCIA para conocer de la presente solicitud de control previo de la constitucionalidad de la Ley Especial de Seguridad Social de los Funcionarios Policiales de la República Bolivariana de Venezuela, planteada, de conformidad con lo previsto en el artículo 214 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

2.- La NULIDAD del acto legislativo sancionatorio de la Ley de Seguridad Social de los Funcionarios Policiales de la República Bolivariana de Venezuela, sancionada por la Asamblea Nacional el 21 de febrero de 2017.

3.- Se ORDENA la publicación íntegra del presente fallo en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela y en la Gaceta Judicial, en cuyos sumarios deberá indicarse lo siguiente: “Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia que declara nulo el acto legislativo de la Asamblea Nacional mediante el cual se sancionó la Ley Especial de Seguridad Social de los Funcionarios Policiales de la República Bolivariana de Venezuela”.

4.- EXHORTA a la Asamblea Nacional a apegarse al estado de derecho, a acatar las decisiones de este Alto Tribunal de la República, y a realizar el acto parlamentario formal de desincorporación de los ciudadanos Nirma Guarulla, Julio Haron Ygarza y Romel Guzamana; en respeto a los principios de paralelismo de las formas, legalidad, seguridad jurídica y supremacía constitucional.

Publíquese, regístrese y archívese el expediente. Remítase copia certificada del presente  fallo al Presidente de la República y a la Asamblea Nacional. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 01 días del mes de junio de dos mil diecisiete (2017). Años: 207° de la Independencia y 158° de la Federación.

El Presidente de la Sala,   

Juan José Mendoza Jover

                Ponente

El Vicepresidente,

                                                                                Arcadio Delgado Rosales

Los Magistrados,

Carmen Zuleta de Merchán

                                                                 Gladys María Gutiérrez Alvarado 

Calixto Ortega Ríos

                                                                  Luis Fernando Damiani Bustillos

Lourdes Benicia Suárez Anderson

La  Secretaria,

Dixies J. Velázquez R.

Exp. 17-0440
JJMJ