Sentencia N° 579 de fecha 30 de mayo de 2018, dictada por la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia

Sentencia N° 579 de fecha 30 de mayo de 2018, dictada por la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, mediante la cual asume -en el caso concreto- la competencia para conocer de la demanda de nulidad ejercida por la sociedad mercantil Banco de Venezuela, S.A. Banco Universal, contra actos administrativos de efectos generales y de efectos particulares -estos últimos dictados en ejecución de los primeros- (ambos de naturaleza tributaria), así como las impugnaciones derivadas de la implementación del Sistema de Retención al Crédito Bancario (SIRCREB) u otro mecanismo similar de recaudación en los Municipios, que involucre a las entidades bancarias públicas o privadas del país, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 41.411 de fecha 4 de junio de 2018.

Magistrado Ponente: INOCENCIO ANTONIO FIGUEROA ARIZALETA

Exp. Nro. 2018-0406

Mediante escrito presentado ante esta Sala Político-Administrativa en fecha 3 de mayo de 2018, los abogados Thomas Agustín Materano Fuentes, Anamey Castro Castro y Lisbeth Josefina Borrego Castillo, con INPREABOGADO Nros. 150.021, 73.402 y 59.143, en ese orden, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la sociedad de comercio BANCO DE VENEZUELA, S.A. BANCO UNIVERSAL, empresa del Estado “(…) registrada originalmente ante el Juzgado de Primera Instancia en lo Civil del Distrito Federal, en el Tercer Trimestre de 1890, bajo el núm. 33, folio 36 Vto., del Libro de Protocolo Duplicado, y con posterioridad en el Registro de Comercio del Distrito Federal el 02 de septiembre de 1890, bajo el núm. 56, modificados sus estatutos sociales en varias oportunidades, la última de las cuales consta en asiento inscrito en el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Distrito Capital, en fecha 29 de julio de 2016, bajo el número 6, Tomo 214-A Sdo. (…)”, representación que se evidencia en el documento poder otorgado ante la Notaría Pública Duodécima del Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital, el 28 de febrero de 2018, inserto bajo el Nro. 29, Tomo 28 de los Libros de Autenticaciones respectivos, cursante a los folios 26 al 31 de las actas procesales; interpusieron “(…) Recurso Contencioso Tributario de Nulidad [con solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos] contra los siguientes actos administrativos de efectos generales y de contenido normativo (…)” (agregado de esta Sala):

1.- Decreto Nro. 001-04-03-15 del 4 de marzo de 2015, emitido por el ALCALDE DEL MUNICIPIO CABIMAS DEL ESTADO ZULIA (no consta su publicación en la correspondiente Gaceta Municipal), por el cual se designan “(…) como agente (sic) de retención a las instituciones financieras (…) Banco de Venezuela (…); del impuesto previsto en la Ordenanza sobre Impuestos (sic) a las (sic)Actividades Económicas, Comerciales (sic), Industriales (sic), de (sic) Servicio (sic) y (sic) de Índole Similar, relativo a los puntos de ventas otorgados por dichas instituciones bancarias, en el Municipio Cabimas del Estado Zulia (…)”.  

2.- Decreto Nro. DDA-005-017 del 4 de abril de 2017, emanado del ALCALDE DEL MUNICIPIO LEONARDO INFANTE DEL ESTADO BOLIVARIANO DE GUÁRICO, publicado en la Gaceta Municipal        Nro. 0405 de fecha 25 del mismo mes y año, mediante el cual se crea el Sistema de Retención al Crédito Bancario (SIRCREB) “(…) derivado de las ventas brutas efectuadas por los contribuyentes cuyos cobros se realicen por punto (sic) de venta bancarios, en la jurisdicción del Municipio Infante del Estado Guárico (…)”.

3.- Decreto Nro. 001-2018 AMSR de fecha 19 de enero de 2018, suscrito por el ALCALDE DEL MUNICIPIO SIMÓN RODRÍGUEZ DEL ESTADO ANZOÁTEGUI, publicado en la Gaceta Municipal Nro. 6746 del 23 de ese mismo mes y año, que reformó el Decreto Nro. 010-2016 AMSR “(…) publicado en Gaceta Municipal Extraordinaria (sic) N° XXVI N° 6402 (sic) de fecha 15 de Diciembre de 2016 (…)”, de creación del Sistema de Retención al Crédito Bancario (SIRCREB) “(…) del impuesto sobre actividades económicas de Industria, Comercio, Servicios y (sic) de Índole Similar para los sujetos pasivos de dicho impuesto que perciban sus ingresos a través del sistema de pago electrónico denominado punto de venta en la jurisdicción del Municipio Simón Rodríguez del Estado Anzoátegui (…)”.

4.- Decreto Nro. AMA-DA-001-2018 del 15 de febrero de 2018, dictado por el ALCALDE DEL MUNICIPIO BOLIVARIANO ANACO DEL ESTADO ANZOÁTEGUI, publicado en la Gaceta Municipal Nro. XLII Extraordinario de igual fecha, contentivo de la Reforma Parcial del Decreto Nro. AMA/SM-001-2017 “(…) publicado en [la] Gaceta Municipal (…) N° LVI [Extraordinario] de fecha 10 de mayo de 2017 (…)”, que crea el Sistema de Retención al Crédito Bancario (SIRCREB) “(…) del impuesto sobre actividades económicas de Industria, Comercio, Servicios y (sic) de Índole Similar para los sujetos pasivos de dicho impuesto que perciban sus ingresos a través del sistema de pago electrónico denominado punto de venta en la jurisdicción del Municipio Anaco del Estado Anzoátegui (…)”. (Corchetes de esta Máxima Instancia).

Igualmente, solicitaron “(…) la nulidad de los actos administrativos de efectos particulares dictados en cumplimiento de los Decretos antes denunciados (…)”, que se identifican a continuación:

i) Resolución Nro. 002-2017 AMSR del 21 de marzo de 2017, emitida por el Alcalde del Municipio Simón Rodríguez del Estado Anzoátegui, publicada en la Gaceta Municipal Nro. 6498 de fecha 22 de igual mes y año, mediante la cual se “(…) nombran como agentes de retención dentro del Sistema de Retención al Crédito Bancario (SIRCREB) en la jurisdicción del Municipio Simón Rodríguez del Estado Anzoátegui, a las siguientes personas jurídicas: (…) BANCO DE VENEZUELA (…) a partir del 1 de abril del 2017 (…)”. (Mayúsculas de la fuente).

ii) Resolución Nro. 27-03-2017 de fecha 27 de marzo de 2017, suscrita por el Superintendente Municipal Tributario de la Alcaldía del Municipio Simón Rodríguez del Estado Anzoátegui, publicada en la Gaceta Municipal Nro. 6502 del 28 de ese mes y año, por cuyo medio se estableció que para “(…) la enteración (sic) de la alícuota de la retención establecida en el artículo 3 del Decreto (…) que crea el Sistema de Retención al Crédito Bancario (SIRCREB), esta (sic) se realizará diariamente al fisco municipal a través del canal electrónico diseñado para tal fin (…)”.

iii) Resolución Nro. AMA/SI-SATMA-0906-2017-002 de fecha 6 de junio de 2017, dictada por el Superintendente de Administración Tributaria de la Alcaldía del Municipio Bolivariano Anaco del Estado Anzoátegui (no se evidencia su publicación en la Gaceta Municipal), en la que se “(…) designan como agentes de retención al (sic) sistema de retención al crédito bancario (SIRCREB) del impuesto sobre actividades económicas de industria, comercio, servicios y (sic) de índole similar en el Municipio Bolivariano Anaco, a las siguientes personas jurídicas: (…) BANCO DE VENEZUELA (…) a partir del 15 de junio del 2017 (…)”. (Mayúsculas y destacado de la cita).

En fecha 8 de mayo de 2018 se dio cuenta en Sala y se ordenó pasar las actuaciones al Juzgado de Sustanciación, a los efectos de su admisión.

Por auto dictado en esa oportunidad, a tenor de lo dispuesto en el artículo 310 del Código de Procedimiento Civil, se revocó el envío de las actuaciones al Juzgado de Sustanciación. Igualmente, se designó Ponente al Magistrado Inocencio Antonio Figueroa Arizaleta y se remitió el expediente a la Sala “(…) a los fines de dictar la decisión correspondiente (…)”.

El 10 de mayo de 2018 compareció el abogado Carlos J. Lugo Ramírez (INPREABOGADO Nro. 75.989), actuando con el carácter de apoderado judicial de la sociedad de comercio BANCO DEL CARIBE, C.A. BANCO UNIVERSAL (BANCARIBE), “(…) inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda el 9 de julio de 1958, bajo el número 74, Tomo 16-A, refundidos sus Estatutos Sociales según consta en asiento inscrito en el Registro Mercantil Segundo del Distrito Capital, en fecha 9 de agosto de 2016, bajo el número 37, Tomo 229-A-Sdo.(…)”, tal como se evidencia en el instrumento poder inserto en autos a los folios 99 al 102, “(…) con el objeto de ejercer de conformidad con los artículos 370.3 (sic), 378, 379 y 381 del Código de Procedimiento Civil (…), [su] voluntad de adherir[se] bajo la connotación procesal de la intervención adhesiva litisconsorcial al recurso contencioso tributario interpuesto [por] la sociedad mercantil BANCO DE VENEZUELA, (sic) BANCO UNIVERSAL, S.A. (…), en el sentido de sostener en su totalidad los mismos argumentos expuestos por la demandante preveniente (…), aunque arguyendo [sus]propios alegatos y fundamentos de nulidad (…), manteniendo una amplitud distinta en cuanto al objeto comprendido por los actos impugnados (…) al impugnar el acto de efectos generales de contenido normativo dictado por el municipio turístico El Morro lic. Diego Bautista Urbaneta (sic), así como la Circular 003-SAMAT-2018 dictada por el superintendente tributario (sic) del municipio Simón Rodríguez del estado Anzoátegui (…)”. (Interpolados de este Órgano Jurisdiccional; mayúsculas del original).

En fecha 15 de mayo de 2018 el apoderado judicial de la sociedad mercantil Banco del Caribe, C.A. Banco Universal (BANCARIBE), antes identificado, consignó ante la Secretaría de esta Sala “(…) copia de todos los actos administrativos de contenido normativo de efectos generales que afectan a ambas entidades financieras, así como aquellos de efectos particulares que invisten y afectan directa y personalmente a (…)” su representada.      

Realizado el estudio del expediente pasa este Alto Tribunal a pronunciarse, previas las consideraciones siguientes:

I

FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN

Los representantes en juicio de la empresa Banco de Venezuela, S.A. Banco Universal, en primer lugar aducen, que “(…) por la esencia de los actos dictados (…) y por el rango de la autoridad que los dicta, (…) el conocimiento judicial sobre [esos] decretos corresponde interponerlo ante esta Máxima Instancia Judicial (…)”. En tal sentido, señalan que “(…) visto el contenido de los actos administrativos de efectos generales y de ámbito normativo, por referirse a la materia tributaria, (…) y por ser [su mandante] el primer Banco del país, con representación y oficinas a nivel nacional en los ciento treinta y dos (132) municipios, resultaría extremadamente riguroso extender una multiplicidad de causas judiciales entre todos los tribunales que potencialmente podrían ser competentes para abocar una pretensión de esta naturaleza donde se hace presente (sic) muchos caracteres que podrían variar desde un procedimiento estrictamente del contencioso administrativo a uno específicamente determinado por la vía judicial tributaria (…)”. (Agregados de esta Sala).

Seguidamente, puntualizan que “(…) los actos impugnados se encuentran comprendidos por cuatro (4) decretos de contenido normativo y tres (3) actos de ejecución (…), [y] las regulaciones y designaciones dictadas provienen de cuatro (4) Alcaldes distintos con clara definición de su ámbito territorial (…)”; no obstante, destacan que “(…) al dictarse sobre esas normas otros actos de ejecución directa, idénticos en su contenido por versar en la designación de agentes de retención, pueden ser conocidos por existir una relación de continencia en términos del artículo 51 del Código de Procedimiento Civil (…)”.

Continúan resaltando, que “(…) el supuesto expuesto también cumple con el artículo 52 del CPC (sic) al existir identidad de sujetos (mismo recurrente) y título (la inconstitucionalidad e ilegalidad de los actos impugnados con base en los mismos motivos), por lo que existe conexión procesal para que las pretensiones esgrimidas sean dirimidas en una misma causa (…)”. Además, en su opinión -la cual sustentan en la previsión contenida en el artículo 77 del Código de Procedimiento Civil-, “(…) el demandante puede acumular cuantas pretensiones tenga contra el demandado, ya que sería contrario al principio de economía procesal e incluso un desgaste de la actividad jurisdiccional si se obligara al justiciable a determinar una sola pretensión por proceso; por cuanto daría cabida a más procesos judiciales innecesarios, en virtud de que pudo haber sido resuelto (sic) (las distintas pretensiones) en un solo proceso judicial (…)”.

En razón de lo reseñado precedentemente, solicitan a este Supremo Tribunal “(…) que acuerde la acumulación de pretensiones, ya que mediante este proceso en el cual se reúnen dos o más pretensiones, se tiene como finalidad de que sean resueltas por el Juez en el mismo proceso judicial y que no se encuentre incurso en las causales de excepción previstas en el artículo 81 del Código de Procedimiento Civil (…)”.   

Acerca de la materia de fondo controvertida, denuncian que los actos impugnados:

a) Desnaturalizan la figura del agente de retención, ya que tienen como fin “(…) la implementación de un marco impositivo a nivel local donde se establezca el carácter de responsable para factores económicos, ajenos a la relación comercial, que sólo facilitan las herramientas electrónicas sobre las cuales se cumple un mandato en el que se transfiere un capital que no es de su propiedad en ejercicio del servicio público de la Banca, manifestado en este caso por la realización de los servicios conexos a la actividad de intermediación financiera (…)”.

b) Distorsionan la naturaleza jurídica del impuesto sobre actividades económicas de industria, comercio, servicios, o de índole similar, toda vez que el “(…) hecho imponible (…) versa meramente sobre la actividad comercial, de industria, servicio o de índole similar, efectuada como un impuesto directo basado en la medición de la renta bruta como un factor de indicación para valorar en mayor o menor medida un pago porcentual, (…)[,] por lo que no pueden aplicarse sobre él políticas fiscales erróneas que desnaturalicen el hecho y la base imponible (…) para reducirlo hacia un impuesto indirecto destinado a las ventas y el consumo (…)”; al tiempo que -a su juicio- “(…) la adecuación en [su] plataforma tecnológica que plantean los decretos (…) impugnados para la recaudación de los impuestos señalados en ellos, generaría un perjuicio económico a [su representada] (…), por cuanto tendría que invertir en la contratación de proveedores y capital humano para llevar a cabo dicho proceso de ajustes y en segundo lugar no menos importante, se perjudicarían las políticas del Estado establecidas (sic) por el Ejecutivo Nacional referida a la reconversión monetaria, tema de absoluta importancia para las instituciones bancarias en este momento (…). (Añadidos de esta Máxima Instancia).

c) Incurren en extralimitación de los parámetros de armonización tributaria previstos en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal de 2010, existiendo igualmente “(…) una clara contravención a los principios rectores que constitucionalmente rigen el sistema tributario y concretizan su cometido mediante la armonización tributaria; por lo que la normativa impugnada, al igual que los actos de ejecución, debe ser considerada dentro de los parámetros de nulidad y efectos inconvalidables, con las consideraciones temporales ex tunc que ello implica (…)”.

d) Transgreden el artículo 173 de la mencionada Ley Orgánica, al obligar a la banca a “(…) asumir el carácter de responsable en la retención del impuesto. Esto trae consigo que se le asigne a un particular el ejercicio completo de la función recaudadora en aplicación de las distintas normas que plantean la creación del SIRCREB (sic), al igual que los instructivos que ordenan la implementación de esta plataforma (…)”.

e) Se extralimitan de las atribuciones competenciales previstas en las respectivas Ordenanzas, puesto que éstas -a su decir- “(…) no preceptúan facultad alguna para los Ejecutivos locales en designar a terceros ajenos a quienes están dentro del supuesto del hecho imponible, para intervenir en las operaciones financieras que tengan origen en el pago de una contraprestación por bienes y servicios a través de un administrador del Sistema de Medios de Pago del país (…)”.

f) Quebrantan los límites de la base imponible del impuesto sobre actividades económicas de industria, comercio, servicios, o de índole similar, pues “(…) la estructura fiscal que se pretende adoptar con el SIRCREB (sic) generaría un daño a los contribuyentes al atacar su patrimonio debido a que no existe una correcta discriminación de los proventos que son susceptibles del objeto del IMAE (sic) y cuáles no, sumado a que la retención temprana es extemporáneamente anticipada y no delimita con precisión la conformación total del ingreso bruto (…)”.

g) Infringen competencias del Poder Público Nacional en materia financiera, fiscal y de políticas macroeconómicas, “(…) en virtud de la indebida política intromisoria incurrida por los municipios en la implementación y ejecución del SIRCREB (sic) al tratar de introducir en los sistemas electrónicos de pagos -de competencia del BCV (sic) tal como expresamente establece el Decreto Ley que rige el Ente emisor- desconociendo que toda política de armonización en materia tributaria y monetaria sólo puede ser ejercida conjuntamente a nivel del Poder Nacional entre el Ministerio de Economía y Finanzas con el BCV (sic), sin que puedan inmiscuirse para dictar normas que alteren la funcionalidad de los sistemas de pagos (…)”.

h) Vulneran la competencia del Poder Público Nacional en materia bancaria, ya que al “(…) pretender que la Banca realice funciones de supervisión del manejo de las cuentas de sus clientes, no solo la estaría obligando a acatar un mandato proveniente de entidades incompetentes; sino que también la estaría conllevando a incurrir en una intromisión en aquellas funciones de vigilancia que le corresponde a su propio Ente regulador, colocándola en un (sic) posición al pretender realizar una serie de actividades que no han sido autorizadas expresamente por SUDEBAN (sic) (…)”.

Con relación a la medida cautelar de suspensión de efectos peticionada de conformidad con lo contemplado en el artículo 104 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, esgrimen que la presunción de buen derecho o fumus boni iuris se materializa al ser su mandante “(…) la operadora primordial de Banca Pública para los servicios financieros, ante la cual, se pretende imponer de manera indebida, la implementación de un sistema tecnológico de recaudación (…) que violenta toda la estructura tributaria y que inclusive la coloca como parte operadora del servicio de la Banca -más como la mayor entidad financiera pública y primer Banco del país- en una situación de riesgo al pretendérsele que cumpla una serie de actos devenidos de entes que son manifiestamente incompetentes para que lleve a cabo intromisiones que no le corresponden dentro del sistema tributario, obligándole a que asuma funciones de recaudación que le están completamente prohibidas de conformidad con el artículo 173 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (…)”.

Sobre el peligro de daño o periculum in damni, consideran que su existencia es clara e inminente “(…) en caso de tener que asumir la adaptación y prestación del servicio de la plataforma SICREB (sic), pues en el momento mismo en que se empiecen a realizarse (sic) las retención (sic) sobre patrimonios ajenos (…), se iniciarán las detracciones indebidas en desmedro del sistema impositivo (…)”.

En cuanto a la ponderación de intereses, recalcan “(…) que la actividad Bancaria es un servicio público por designación expresa de la Ley (…)”; siendo además que “(…) no cualquier ente u órgano puede (…) alterar los sistemas y manejos de la Banca, pues (…) el sector financiero está sometido al control directo y regulación del máximo nivel territorial (…), por lo que las entidades territoriales estadales y municipales no tienen potestades para alterar la red de sistemas sobre los cuales opera la Banca, menos para revelar informaciones financieras de sus clientes, so pena de sanciones administrativas y penales por parte del Ente regulador en la materia y de los tribunales penales de la República (…)”.

De esa forma, concluyen en la necesidad de la protección cautelar invocada, en virtud de la pronta implementación de la reconversión monetaria y la subsecuente entrada en circulación de un nuevo cono monetario, lo cual dificulta la introducción de “(…) modificaciones al sistema electrónicos (sic) de pagos (…) para buscar una efectividad impositiva (…) a cambio de un grave perjuicio a nivel nacional (…)”.        

II

COMPETENCIA DE LA SALA

Con carácter previo a la admisión del “recurso contencioso tributario de nulidad” incoado por la representación judicial de la sociedad de comercio Banco de Venezuela, S.A. Banco Universal, esta Sala debe pronunciarse acerca de su competencia para conocer dicha acción judicial, atendiendo al planteamiento formulado en el escrito libelar atinente a que en virtud del “(…) contenido de los actos administrativos de efectos generales y de ámbito normativo, por referirse a la materia tributaria, (…) y por ser [su mandante] el primer Banco del país, con representación y oficinas a nivel nacional (…), resultaría extremadamente riguroso extender una multiplicidad de causas judiciales entre todos los tribunales que potencialmente podrían ser competentes para abocar una pretensión de esta naturaleza (…)”. (Agregado de este Alto Juzgado).

Al respecto, se observa que la acción judicial ejercida por la mencionada entidad bancaria del Estado, persigue la nulidad por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad de los actos administrativos de efectos generales identificados de seguidas:

1.- Decreto Nro. 001-04-03-15 del 4 de marzo de 2015, emitido por el Alcalde del Municipio Cabimas del Estado Zulia (no consta su publicación en la Gaceta Municipal correspondiente).

2.- Decreto Nro. DDA-005-017 del 4 de abril de 2017, emanado del Alcalde del Municipio Leonardo Infante del Estado Bolivariano de Guárico, publicado en la Gaceta Municipal Nro. 0405 de fecha 25 del mismo mes y año.

3.- Decreto Nro. 001-2018 AMSR de fecha 19 de enero de 2018, suscrito por el Alcalde del Municipio Simón Rodríguez del Estado Anzoátegui, publicado en la Gaceta Municipal Nro. 6746 del 23 de ese mismo mes y año, que reformó el Decreto Nro. 010-2016 AMSR “(…) publicado en Gaceta Municipal Extraordinaria (sic) N° XXVI N° 6402 (sic) de fecha 15 de Diciembre de 2016 (…)”.

4.- Decreto Nro. AMA-DA-001-2018 del 15 de febrero de 2018, dictado por el Alcalde del Municipio Bolivariano Anaco del Estado Anzoátegui, publicado en la Gaceta Municipal Nro. XLII Extraordinario de igual fecha, contentivo de la Reforma Parcial del Decreto Nro. AMA/SM-001-2017 “(…) publicado en Gaceta Municipal (…) N° LVI [Extraordinario] de fecha 10 de mayo de 2017 (…)”. (Corchetes de este Máximo Tribunal).

También fueron impugnados “(…) los actos administrativos de efectos particulares dictados en cumplimiento de los Decretos antes denunciados (…)”, que se identifican a continuación:

i) Resolución Nro. 002-2017 AMSR del 21 de marzo de 2017, emitida por el Alcalde del Municipio Simón Rodríguez del Estado Anzoátegui, publicada en la Gaceta Municipal Nro. 6498 de fecha 22 de igual mes y año.

ii) Resolución Nro. 27-03-2017 de fecha 27 de marzo de 2017, suscrita por el Superintendente Municipal Tributario de la Alcaldía del Municipio Simón Rodríguez del Estado Anzoátegui, publicada en la Gaceta Municipal Nro. 6502 del 28 de ese mes y año.

iii) Resolución Nro. AMA/SI-SATMA-0906-2017-002 de fecha 6 de junio de 2017, dictada por el Superintendente de Administración Tributaria de la Alcaldía del Municipio Bolivariano Anaco del Estado Anzoátegui (no se evidencia su publicación en la Gaceta Municipal).

Cabe mencionar que a través de los aludidos Decretos (excepto el emanado del Alcalde del Municipio Cabimas del Estado Zulia), fue creado en los respectivos entes locales, el Sistema de Retención al Crédito Bancario (SIRCREB) del impuesto sobre actividades económicas de industria, comercio, servicios, o de índole similar, destinado a los contribuyentes de dicho tributo que reciban ingresos a través del medio electrónico denominado “Punto de Venta”, y en el cual se atribuye la condición de responsables (agentes de retención) a las instituciones bancarias en el ejercicio de su labor de intermediación financiera.

Asimismo, se observa que en el Decreto Nro. 001-04-03-15 del 4 de marzo de 2015, dictado por el Alcalde del Municipio Cabimas del Estado Zulia, al igual que en las descritas Resoluciones, se designan como “agentes de retención” del comentado Sistema de Retención al Crédito Bancario (SIRCREB) a distintas entidades bancarias, incluida la recurrente, indicándose además la periodicidad con que deben ser enteradas tales retenciones (esto concretamente en la Resolución Nro. 27-03-2017 del 27 de marzo de 2017, emitida por el Superintendente Municipal Tributario de la Alcaldía del Municipio Simón Rodríguez del Estado Anzoátegui).         

Lo anterior pone de manifiesto el eminente contenido tributario de los actos cuya nulidad es pretendida, materia que comprende todo lo relacionado con la creación, modificación, supresión o recaudación de los tributos conforme lo dispone el artículo 1 del Código Orgánico Tributario de 2014.

Ahora bien, esta Sala en atención a la calificación dada por la recurrente a la acción judicial instaurada, considera necesario transcribir para su análisis los artículos 252 y 266 eiusdem, los cuales disponen:

“Artículo 252. Los actos de la Administración Tributaria de efectos particulares que determinen tributos, apliquen sanciones o afecten en cualquier forma los derechos de los administrados podrán ser impugnados por quien tenga interés legítimo, personal y directo, mediante la interposición del recurso jerárquico regulado en este Capítulo (…)”. (Resaltado de este Alto Tribunal).

“Artículo 266. El recurso contencioso tributario procederá:

1. Contra los mismos actos de efectos particulares que pueden ser objeto de impugnación mediante el recurso jerárquico, sin necesidad del previo ejercicio de dicho recurso.

2. Contra los mismos actos a que se refiere el numeral anterior, cuando habiendo mediado recurso jerárquico éste hubiere sido denegado tácitamente conforme al artículo 255 de este Código.

3. Contra las resoluciones en las cuales se deniegue total o parcialmente el recurso jerárquico, en los casos de actos de efectos particulares.

Parágrafo Primero: El recurso contencioso tributario podrá también ejercerse subsidiariamente al recurso jerárquico en el mismo escrito en caso de que hubiese expresa denegación total o parcial, o denegación tácita de éste.

Parágrafo Segundo: No procederá el recurso previsto en este artículo:

1. Contra los actos dictados por la autoridad competente en un procedimiento amistoso previsto en un tratado para evitar la doble tributación.

2. Contra los actos dictados por autoridades extranjeras que determinen impuestos, y sus accesorios, cuya recaudación sea solicitada a la República, de conformidad con lo dispuesto en los respectivos tratados internacionales.

3.  En los demás casos señalados expresamente en este Código o en las leyes”. (Destacados de esta Sala).

Como puede observarse, el artículo 252 del Código Orgánico Tributario vigente establece los actos que pueden ser objeto de impugnación mediante el recurso jerárquico, siendo los mismos contra los cuales procede el recurso contencioso tributario, por indicarlo así el artículo 266, numeral 1 eiusdem. Esos actos son: los emitidos por la Administración Tributaria de efectos particulares que determinen tributos, apliquen sanciones o afecten en cualquier forma los derechos de los administrados. Los referidos actos pueden ser impugnados por todas las personas que tengan un interés legítimo, personal y directo, conforme a lo previsto en la primera de las normas enunciadas.

En conexión con lo que precede, ha reiterado esta Máxima Instancia que del artículo 259 del Código Orgánico Tributario de 2001 (hoy artículo 266 del señalado Código de 2014), se desprende el ámbito material de aplicación del recurso contencioso en materia tributaria, conforme al cual puede el contribuyente de que se trate impugnar mediante la citada acción judicial, los actos administrativos de efectos particulares de naturaleza o contenido tributario que consideren lesivos a sus derechos subjetivos. (Vid., fallos Nros. 00259 de fecha 28 de febrero de 2008, caso: Banco del Caribe, C.A.; y 00533 del 16 de mayo de 2012, caso: Promociones 181818, C.A.).

Así pues, se aprecia que el Código Orgánico Tributario limita el conocimiento del recurso jerárquico y del recurso contencioso tributario sólo a los actos de efectos particulares, por cuya razón estaría vedado -en principio- a los Tribunales Superiores de lo Contencioso Tributario el conocimiento de las impugnaciones contra los actos de efectos generales como es el caso de los Decretos comentados anteriormente que, vale decir, contienen normas de obligatorio cumplimiento que aún cuando sus destinatarios pueden ser determinados por la Administración Tributaria, las mismas se extienden mucho más allá de éstos y su eficacia causal se erige de forma general para todas aquellas entidades bancarias que en el futuro puedan establecer una agencia u oficina en las respectivas jurisdicciones de los entes políticos territoriales accionados. En definitiva, se entiende que configuran unos actos contentivos de reglas de derecho impersonales y abstractas, que amplían sus efectos más allá de su simple aplicación.

Por su parte, la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nro. 39.451 del 22 de junio de 2010, establece en su artículo 25, numeral 3, lo siguiente:

“Artículo 25. Los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa son competentes para conocer de:

(…Omissis…)

3. Las demandas de nulidad contra los actos administrativos de efectos generales o particulares, dictados por las autoridades estadales o municipales de su jurisdicción, con excepción de las acciones de nulidad ejercidas contra las decisiones administrativas dictadas por la Administración del trabajo en materia de inamovilidad, con ocasión de una relación laboral regulada por la Ley Orgánica del Trabajo”. (Destacados de este Alto Tribunal).

Se observa que la norma parcialmente transcrita contempla expresamente la competencia de los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, para conocer de las acciones de nulidad contra los actos de efectos generales o particulares emanados de autoridades estadales o municipales, por lo que en el caso concreto, atendiendo al carácter municipal de las autoridades que dictaron los actos impugnados y siendo que la presente acción fue interpuesta contra los Decretos emitidos por los Alcaldes de los Municipios Cabimas del Estado Zulia, Leonardo Infante del Estado Bolivariano de Guárico, Anaco y Simón Rodríguez del Estado Anzoátegui, así como con ocasión de “(…) los actos administrativos de efectos particulares dictados en cumplimiento de los Decretos antes denunciados (…)”, ello supondría que la competencia de los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa se encuentra legalmente determinada para el conocimiento de la demanda de nulidad de autos, de acuerdo a la jurisdicción territorial que corresponda. (Vid., sentencia de esta Sala Político-Administrativa Nro. 00618 del 22 de junio de 2016, caso: Abasto El Jardín del Valle, S.R.L.).

No obstante, es conveniente resaltar que además de los criterios expresados supra para la determinación de la competencia tributaria, la especial naturaleza de los actos cuestionados resulta trascendental, teniendo en cuenta que conforme al Código Orgánico Tributario un acto administrativo es de contenido tributario siempre que se encuentre relacionado con tributos, multas, intereses y demás accesorios vinculados directamente con la obligación tributaria que se exige.

De allí que la evaluación previa del contenido tributario de los actos resulte importante a los fines de determinar la jurisdicción aplicable, pues el acto impugnado debe estar íntimamente vinculado con un tributo (impuesto tasa o contribución).

Acerca del particular, la doctrina patria ha sostenido que la verificación de la recurribilidad de un acto administrativo a través de la Jurisdicción Contencioso Tributaria, deriva de su contenido, es decir, si se origina directamente de la determinación de algún tributo o de alguna relación derivada del mismo. Ello así, es pertinente recordar que de acuerdo al artículo 28 del Código de Procedimiento Civil, la competencia por la materia se determinará por la naturaleza de la cuestión que se discute. Por lo tanto, si la naturaleza de lo debatido es tributaria, conforme a las normas procesales ordinarias, los competentes para conocer y resolver cualquier controversia vinculada con dicha materia deberían ser los Órganos Jurisdiccionales especializados para tal fin; es decir, aquellos que posean conocimientos específicos sobre la tributación.

Con base en esas premisas, se advierte que el artículo 26 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia -publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nro. 39.522 de fecha 1° de octubre de 2010-, así como el artículo 23 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, no le atribuyen a esta Sala Político-Administrativa la competencia para el conocimiento de las demandas de nulidad de actos de efectos generales o particulares de contenido tributario como los impugnados por la representación judicial de la sociedad mercantil Banco de Venezuela, S.A. Banco Universal, toda vez que los mismos han sido emitidos por autoridades municipales; de lo que se desprende que el criterio atributivo de competencia que se estableció en el precitado numeral 3 del artículo 25 del último de los mencionados instrumentos legales (en cabeza de los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa), atendió concretamente al órgano o ente autor del acto (criterio orgánico), no así a su contenido sustancial.

Bajo esa línea argumentativa, en aras de preservar los derechos constitucionales a la tutela judicial efectiva, a la defensa y al Juez Natural, surge oportuno para este Máximo Tribunal enfatizar en esta ocasión, que la controversia a la que se circunscribe la causa de autos es sin lugar a dudas de naturaleza tributaria, lo cual entraña que su conocimiento amerite un fuero exclusivo y excluyente en los términos del artículo 337 del Código Orgánico Tributario de 2014, correspondiendo su conocimiento a los Tribunales Superiores de lo Contencioso Tributario.

Sin embargo, dada la importancia estratégica para la economía nacional no sólo de la empresa accionante sino de todos los sujetos de derecho tanto públicos como privados que participan en la actividad bancaria, y al tener ésta un connotado interés social que impacta ineludiblemente en la estabilidad del sistema financiero así como en la paz social, no puede dejar de atenderse, además, a lo aducido en el escrito libelar respecto a que el ente accionante es “(…) el primer Banco del país, con representación y oficinas a nivel nacional en los ciento treinta y dos (132) municipios, [por lo que] resultaría extremadamente riguroso extender una multiplicidad de causas judiciales entre todos los tribunales que potencialmente podrían ser competentes para abocar una pretensión de esta naturaleza (…)”. (Agregado de este fallo).

En tal sentido, a los fines de evitar decisiones contradictorias y en virtud de la entidad de los vicios de inconstitucionalidad e ilegalidad delatados, esta Sala Político-Administrativa, “(…) por corresponderle el conocimiento en alzada de las decisiones emitidas por los Tribunales Superiores de lo Contencioso Tributario [con competencia en la materia especial debatida], conforme a lo establecido en el artículo 336 del Código Orgánico Tributario (…) de 2014, en concordancia con lo previsto en el artículo 12 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (…)” (vid., sentencias Nros. 00108 y 00569 del 23 de febrero y 17 de mayo de 2017, casos: Falman Representaciones Aduaneras, C.A. y Pasteurizadora Táchira, C.A., respectivamente), y actuando como cúspide de la Jurisdicción Contencioso Tributaria y de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, asume la competencia para conocer de la demanda de nulidad ejercida por los apoderados judiciales de la sociedad mercantil Banco de Venezuela, S.A. Banco Universal, contra los “(…) actos administrativos de efectos generales (…) de contenido normativo (…)” y de “(…) los actos administrativos de efectos particulares dictados en cumplimiento de (…)” tales Decretos, emanados de los Alcaldes de los Municipios Cabimas del Estado Zulia, Leonardo Infante del Estado Bolivariano de Guárico, Anaco y Simón Rodríguez del Estado Anzoátegui -por los que se creó en los respectivos entes locales, el Sistema de Retención al Crédito Bancario (SIRCREB) del impuesto sobre actividades económicas de industria, comercio, servicios, o de índole similar-, así como de las impugnaciones derivadas de la implementación del aludido Sistema u otro mecanismo similar de recaudación en los Municipios, que involucre a las entidades bancarias públicas o privadas del país; para lo cual se seguirá el procedimiento contemplado en la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, Capítulo III, Sección Tercera, titulada “Procedimiento común a las demandas de nulidad, interpretación y controversias administrativas”, específicamente en los artículos 76 y siguientes. (Interpolado de este Alto Juzgado). Así se declara.

En consecuencia, se ordena remitir el expediente al Juzgado de Sustanciación de esta Sala, a los fines del pronunciamiento sobre la admisibilidad de la acción ejercida y, de ser el caso, abra el cuaderno separado respectivo con el propósito de proveer acerca de la medida cautelar de suspensión de efectos peticionada. Así se dispone.

Finalmente, se ordena la publicación de esta decisión judicial en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, con el siguiente sumario: “Sentencia de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, mediante la cual asume -en el caso concreto- la competencia para conocer de la demanda de nulidad ejercida por la sociedad mercantil Banco de Venezuela, S.A. Banco Universal, contra actos administrativos de efectos generales y de efectos particulares -estos últimos dictados en ejecución de los primeros- (ambos de naturaleza tributaria), así como de las impugnaciones derivadas de la implementación del Sistema de Retención al Crédito Bancario (SIRCREB) u otro mecanismo similar de recaudación en los Municipios, que involucre a las entidades bancarias públicas o privadas del país”. Así se determina.

III

DECISIÓN

Sobre la base de los razonamientos efectuados, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:

1.- Que ASUME LA COMPETENCIA para conocer y decidir la demanda de nulidad interpuesta con solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos por la representación judicial de la sociedad de comercio BANCO DE VENEZUELA, S.A. BANCO UNIVERSAL.

2.- ORDENA remitir el expediente al Juzgado de Sustanciación, a los fines legales consiguientes.

3.- ORDENA la publicación de este fallo en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, con el siguiente sumario: “Sentencia de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, mediante la cual asume -en el caso concreto- la competencia para conocer de la demanda de nulidad ejercida por la sociedad mercantil Banco de Venezuela, S.A. Banco Universal, contra actos administrativos de efectos generales y de efectos particulares -estos últimos dictados en ejecución de los primeros- (ambos de naturaleza tributaria), así como de las impugnaciones derivadas de la implementación del Sistema de Retención al Crédito Bancario (SIRCREB) u otro mecanismo similar de recaudación en los Municipios, que involucre a las entidades bancarias públicas o privadas del país”.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Notifíquese al Procurador General de la República, así como a los Alcaldes y Síndicos Procuradores de los Municipios Cabimas del Estado Zulia, Leonardo Infante del Estado Bolivariano de Guárico, Anaco y Simón Rodríguez del Estado Anzoátegui. Asimismo, publíquese la presente decisión en la Gaceta Judicial de la República Bolivariana de Venezuela, a tenor de lo dispuesto en el artículo 126 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los veintinueve (29) días del mes de mayo del año dos mil dieciocho (2018). Años 208º de la Independencia y 159º de la Federación.

La Presidenta, MARÍA CAROLINA AMELIACH VILLARROEL
		El Vicepresidente, MARCO ANTONIO MEDINA SALAS
La Magistrada, BÁRBARA GABRIELA CÉSAR SIERO
		El Magistrado - Ponente INOCENCIO FIGUEROA ARIZALETA
La Magistrada, EULALIA COROMOTO GUERRERO RIVERO
	La Secretaria, GLORIA MARÍA BOUQUET FAYAD
	En fecha treinta (30) de mayo del año dos mil dieciocho, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00579.
	La Secretaria, GLORIA MARÍA BOUQUET FAYAD

A continuación, su versión original en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela:

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